從天保工程資金審計看資源環(huán)境審計的實施有方

1、第25卷第1期JournalofYunnanFinance＆EconomicsUniversityVoL25No1從天保工程資金審計看資源環(huán)境審計的“實施有方”李蘊潔(國家審計署昆明特派辦辦公室，云南昆明650021)關鍵詞：天保工程；效益；整合；攻心；跟蹤問效摘要：隨著資源環(huán)境問題日益突出，資源環(huán)境審計也被逐步提上日程，其重要性越來越受到關注。結合自己在審計實踐中的體會和認識，對天保工程資金審計的成功經(jīng)驗進行提煉，以期達到拋磚引玉的目

2、的，借以豐富我國資源環(huán)境審計實施路徑。中圖分類號：F23963文獻標識碼：B文章編號：1672—4755(2010)010117—021998年9月森工企業(yè)全面停止采伐森林資源，這標志著天然林資源保護工程(以下簡稱“天保工程”)正式啟動。天保工程是黨中央、國務院為改善我國生態(tài)環(huán)境做出的一項重大戰(zhàn)略決策，政策性強，涉及面廣，社會關注度大。新形勢下探索天保工程資金等環(huán)保資金年審計的實現(xiàn)途徑，不僅對管好、用好天保資金、提高其使用效益、擴大審計

3、工作影響十分必要，而且對緩解生態(tài)危機、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和構建社會主義和諧社會也有著極為重要的積極意義。審計署昆明特派辦在對某省天保工程資金審計過程中，以此為契機，積極探索搞好天保工程資金等環(huán)保資金審計的新路子，取得較好成效，審計揭露的多項問題在審計署公布的《審計結果公告》中得以反映。一、以效益審計為“綱”、以財務收支審計為“目”。是搞好天保工程資金審計的前提天保工程是一項復雜的系統(tǒng)工程，其項目資金具有政策性強(每項資金都緊緊圍繞黨和國

4、家的政策進行安排，有明確的用途和使用范圍)、點多面廣線長(資金通過財政、林業(yè)主管部門逐級下?lián)?，最后到達用款單位，項目遍及各地縣)、實效性強(要求每筆資金都發(fā)揮應有的效益，切實為林業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮效用)等特點。由于財務收支審計的好與壞直接影響到審計評價的準確性，是客觀公正地分析資金效益最基礎的第一手資料，同時考慮到天保工程不僅涉及經(jīng)濟效益，還涉及社會效益和生態(tài)效益的特殊性，為搞好天保工程資金審計，審計組突破傳統(tǒng)審計思維，確立了“以效益審計

5、為‘綱’、以財務收支為‘目”’的審計思路。在基本摸清財務收支狀況的基礎上，審計人員將效益審計作為天保工程資金審計的最終落腳點，結合天保工程資金投入政策性強的特點，按照定性和定量相結合、長期效益與短期效益相結合以及生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益相協(xié)調的原則，從天保工程資金管理使用、公益林建設、森林管護、森工企業(yè)發(fā)展、森林停伐與后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、天保工程的科技支撐、政策制度等7個方面著手，建立了對天保工程效益進行審計評估的模型。通過將建立的審計模

6、型實行表格化，主動收集模型所需相關數(shù)據(jù)，并在分析有關數(shù)據(jù)的基礎上，提出了4類12項指標，一是資金類指標，從資金到位率、資金使用違規(guī)率、資金實際使用率來分析資金使用的合規(guī)性和效率性；二是公益林建設類指標，從公益林建設變更率、樹苗保存率、混交林比率來反映公益林建設的質量和管理水平；三是森林管護類，從森林管護率、森林蓄積量增長率、水土流失面積下降率、人均管護面積、森林病蟲害受災率來揭示森林管護的效果；四是森工企業(yè)類指標，關注后續(xù)產(chǎn)業(yè)收入占比率

7、來分析森工企業(yè)轉型的效果。通過對資金使用的合規(guī)合法性、工程建設質量及效果進行剖析，落腳到以效益審計為“綱”，評價天保工程資金“用得對不對、用得好不好、用得值不值”，為天保工程實施的長效機制建言獻策。正是按照“以效益審計為‘綱’、以財務收支審計為‘目”的審計思路，審計組重點關注了天保工程森工企業(yè)職工利益，并由此發(fā)現(xiàn)了森工企業(yè)基本養(yǎng)老保險中央財政補助資金使用效益不高等在審計署公布的審計結果公告》中得以反映的問題。二、整合資源、明確責任。是搞

8、好天保工程資金審計的基礎對林業(yè)重點工程資金的審計，應該說是一項富有挑戰(zhàn)性的工作，天保工程的專業(yè)性和特殊性對審計人員的綜合素質提出較高的要求。合理協(xié)調審計資源和審計任務間的矛盾，是搞好天保工程資金審計的基本保證。某省天保工程涉及多個地(州)、縣和重點森工企業(yè)，工程內容涵蓋公益林建設、森林管護、種苗工程、人員安置等多個方面，資金和項目管理涉及財政、林業(yè)、發(fā)改委等多個部門。為能順利完成天保工程資金審計任務，審計組針對審計點多、面廣、資金分散、

9、專業(yè)技術收稿日期：2009—11—21作者簡介：李蘊潔(1979一)，女，云南昆明人，經(jīng)濟學碩士，審計署昆明特派辦辦公室干部，主要研究財務、金融、審計。萬方數(shù)據(jù)118JournalofYunnanFinance&EconomicsUniversityV0125No1性強等實際情況，通過多種方式有效整合審計資源。一是明確分工，責任到組。本著科學合理地調配審計人員，發(fā)揮審計組的整體優(yōu)勢的宗旨，將審計人員分為政策制度、資金計劃、工程項目3個小

10、組。政策制度組負責掌握國家有關天保工程的政策制度，并結合內部控制制度測評制定并發(fā)放《天保工程政策落實情況調查表》，從天保工程的資金、項目實施、管理等方面，審計由省、市、縣到具體項目實施單位對有關政策制度的落實情況；調閱與天保工程相關的省、市、縣之間的往來文件，查處天保工程實施過程中存在的相關問題。資金計劃組通過走訪省、市、縣林業(yè)、財政等部門，把握天保工程資金規(guī)模，并摸清資金撥付、管理、使用情況及存在的問題，分析天保工程資金的地域和項目分

11、布情況并做出評價。工程項目組負責了解公益林建設、森林管護、種苗工程、人員安置等各個具體項目的實際實施情況，分析和查處實施過程的薄弱環(huán)節(jié)及存在的問題，并負責工程現(xiàn)場的勘查，為工程項目評價提供第一手資料。二是以資金為線、以項目為點，堅持賬面審計與現(xiàn)場實地調查并重，提高審計工作效率。審計組結合天保工程資金投入點多、面廣、線長，資金投入無償性的特點，將資金使用狀況與天保工程實施方案、年度項目作業(yè)設計要求完成的項目相結合，從管理人手，除就帳、表、

12、證進行賬面審計外，還抽查了多處林地進行現(xiàn)場勘察，關注資金使用的損失浪費及項目建設效果差等問題。經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)的某縣天保工程宣傳碑(牌)在實際建設中搞鋪張浪費，違規(guī)使用天保工程資金等問題在審計署公布的《審計結果公告》中得以披露。三是充分利用信息化技術，有效整合審計資源。為有效緩解天保工程資金審計任務重、審計力量不足的矛盾，利用現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)(以下簡稱“AO系統(tǒng)”)的圖形化SQL編輯器及圖形化分析方法，使用縱橫向對比分析的方法，發(fā)現(xiàn)審計線索，

13、降低工作強度，提高審計工作效率和質量；利用AO系統(tǒng)的文檔管理功能進行現(xiàn)場審計管理，實現(xiàn)了審計文檔(包括審計日記、審計證據(jù)、審計底稿、審計報告等)管理的高效和規(guī)范，提高了現(xiàn)場管理效率。三、方法創(chuàng)新、審計攻心，是搞好天保工程資金審計的有效途徑之一具體問題具體分析是審計人員最基本的工作理念，審計方法的使用會隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展而發(fā)展，就具體一個項目審計來說也往往是多種審計方法綜合作用的結果，創(chuàng)新的審計方法也會隨著審計事業(yè)的不斷發(fā)展不斷創(chuàng)造。

14、在本次審計項目中，審計人員探索性的采用了“審計攻心術”的方法，在大膽假設的基礎上，進行小心求證，有效發(fā)現(xiàn)了商業(yè)賄賂行為，并將案件線索移交司法機關。審計組在對某省天保工程資金進行審計前，運用審前征集線索法(公示審計事項一提供審計組聯(lián)系方式一獲取審計線索一等待進一步甄別線索的真?zhèn)?來獲取審計線索，在召開審計迸點會、廣泛發(fā)布并粘貼審計公示、公布2部24小時舉報熱線電話后，收到了多項舉報，并從中發(fā)現(xiàn)對某縣天保工程的舉報頻繁，并且舉報問題主要涉及

15、縣林業(yè)局領導，而該縣天保工程資金投入量也較大，審計人員覺察到了商業(yè)賄賂的蛛絲馬跡，經(jīng)討論后將揭示商業(yè)賄賂問題確定為該縣天保工程資金審計的重點之一。而審計實踐證明對商業(yè)賄賂的查處是國家審計的難點之一，因為商業(yè)賄賂中行、受賄雙方是特殊利益關系，他們相互勾結，相互利用，具有較強的自我保護意識，審計收集證據(jù)處于信息不對稱的劣勢，取證成為審計最難的壁壘。在本次審計項目中，審計人員探索性的采用了“攻心政策”來突破這一壁壘，，在大膽假設的基礎上，進行

16、小心求證，通過行之有效的審計攻心，使受賄人主動稱述受賄事實，有效發(fā)現(xiàn)了商業(yè)賄賂行為。四、后續(xù)跟蹤問效、以審促改。是搞好天保工程資金審計的保證審計工作要取得良好成效，需要審計機關和被審計單位的共同努力。重視審計工作，積極整改審計查出問題，是推動天保工程取得更好效益、防止屢查屢犯惡性循環(huán)的重要舉措。審后認真整改、完善制度、形成后期制度效益，實現(xiàn)以審促改，既提高了天保工程資金的使用效益，又使天保工程資金審計的職能得到延伸。本次審計項目結束后，

17、審計人員對該項目實行了后續(xù)跟蹤問效。發(fā)現(xiàn)某地政府及相關部門對審計調查揭示的問題高度重視，采取了一系列有效措施積極整改，制定出臺了一系列政策規(guī)定。例如，針對審計發(fā)現(xiàn)的天保工程設計和實施不夠規(guī)范、公益林建設已完工未及時竣工驗收等問題，修訂完善并組織編制了《某省天然林資源保護工程公益林建設項目作業(yè)設計管理辦法》和《某省天然林資源保護工程公益林建設項目管理辦法》等相關政策制度。上述政策制度的進一步規(guī)范合理，不僅對改進和完善天保工作發(fā)揮了積極的作

18、用，也是實現(xiàn)效益的重要手段，尤其是在制度效益的價值更為突顯的今天。這一系列文件和措施的出臺，不僅表明本次審計對天保工程的健康發(fā)展起到了不可或缺的作用，更體現(xiàn)了審計工作帶來的良好的后期制度效益。綜上所述，只要充分認識天保工程資金等環(huán)境保護工程資金審計工作的特殊性和面臨的形勢，積極探索搞好審計工作的新路子，整合資源、跟蹤問效，緊緊圍繞節(jié)約和保護資源、改善生態(tài)問題開展審計，就一定能開創(chuàng)環(huán)保工程資金審計的新局面，使環(huán)保工程資金審計“實施有方”、