論漢代國家財(cái)政與帝室財(cái)政管理體制——與加藤繁先生商榷

1、1論漢代國家財(cái)政與帝室財(cái)政管理體制論漢代國家財(cái)政與帝室財(cái)政管理體制——與加藤繁先生商榷與加藤繁先生商榷朱德貴1（黑龍江大學(xué)哲學(xué)博士后流動站，黑龍江省哈爾濱150080）[摘要]著名歷史學(xué)家加藤繁先生認(rèn)為，漢初國家財(cái)政與帝室財(cái)政是絕然分立的，國內(nèi)學(xué)者歷來承襲此說，甚至認(rèn)為它們之間“彼此不能混淆”。但根據(jù)新出簡牘材料考證，在商鞅變法以后秦就開始實(shí)行公、私兩個(gè)財(cái)政管理體制，而且漢代國家財(cái)政與帝室財(cái)政的混同也并非始于光武帝時(shí)期。[關(guān)鍵詞]漢代國

2、家財(cái)政帝室財(cái)政加藤繁先生在《漢代國家財(cái)政與帝室財(cái)政的區(qū)別及帝室財(cái)政之一斑》中認(rèn)為，將國家財(cái)政與帝室財(cái)政加以區(qū)別當(dāng)是漢代財(cái)政的一大特色，直到后漢這種制度才得以改變，即國家財(cái)政與帝室財(cái)政逐漸混同起來[1]（P294）。甚至有學(xué)者認(rèn)為漢代國家財(cái)政與帝室財(cái)政之間“彼此不能混淆”[2]（P366）。由于加藤繁先生的觀點(diǎn)在中國歷史學(xué)界影響深遠(yuǎn)，因此有必要對之進(jìn)行重新認(rèn)識。本文根據(jù)最新出土材料考證后得出結(jié)論：在商鞅變法以后秦就開始實(shí)行公、私兩個(gè)財(cái)政管

3、理體制，而且漢代國家財(cái)政與帝室財(cái)政的混同也并非始于光武帝時(shí)期[3]（P26）。一、國家財(cái)政與帝室財(cái)政區(qū)別之辨析一、國家財(cái)政與帝室財(cái)政區(qū)別之辨析我們都知道，云夢秦簡反映的是商鞅變法以后的事，由此可以了解到有關(guān)的歷史信息。從秦簡來看，縣令主管財(cái)政事務(wù)?？h令之下，設(shè)“丞”、“縣嗇夫”；“縣嗇夫”之下，又設(shè)各類專職嗇夫，如倉嗇夫、田嗇夫、苑嗇夫、廄嗇夫、庫嗇夫、司空嗇夫、發(fā)弩嗇夫等，統(tǒng)稱為官嗇夫，都直接受縣嗇夫管轄，其所管部門的財(cái)物收支、質(zhì)量、

4、數(shù)量、移交、封存及盈虧等情況，都必須向上級報(bào)告并接受其監(jiān)督、檢查和核實(shí)。關(guān)于這些管理機(jī)構(gòu)，楊宗兵先生認(rèn)為，里耶秦簡和張家山漢簡縣之“守”、“丞”、“守丞”的職權(quán)范圍和職責(zé)內(nèi)容不同，查歷史文獻(xiàn)有關(guān)記載，與里耶秦簡所記官制實(shí)際大相徑庭。從里耶秦簡本身分析可知：縣之“守、丞、守丞”無區(qū)別[4]。但是從秦簡看，說明秦縣級已有了一套管理國家經(jīng)濟(jì)的行政系統(tǒng)。“戰(zhàn)國時(shí)代秦國已經(jīng)出現(xiàn)分設(shè)公、私兩個(gè)稅收、財(cái)政機(jī)構(gòu)”，但這種分立制度是否“彼此不能混淆”？楊

5、寬先生沒有深入研究。他還認(rèn)為，秦國的稅收、財(cái)政機(jī)構(gòu)已有“大內(nèi)”“少內(nèi)”之分?！按髢?nèi)”由內(nèi)史掌管，主管國家財(cái)政。戰(zhàn)國時(shí)代的“少內(nèi)”就是少府掌管王室財(cái)政[5]（P114）。關(guān)于內(nèi)史，閻步克先生通過對秦簡的考證，認(rèn)為內(nèi)史擔(dān)負(fù)著重大的財(cái)政責(zé)任，“內(nèi)史主財(cái)政不僅是秦國的制度，三晉亦然”[6]（P65）。那么秦內(nèi)史和都官所司職責(zé)有何區(qū)別呢？在秦簡《金布律》、《司空律》及《效律》中，屢見“都官”與縣級機(jī)構(gòu)并列，如《睡虎地秦墓竹簡?效律》：令縣及都官取

6、柳及木楘（柔）可用書者，方之以書；……各以其（獲）時(shí)多積之?！瓰槎脊偌翱h效律：其有贏、不備，物直（值）之，以其賈（價(jià)）多者罪之，勿羸（累）。這個(gè)材料表明縣與“都官”并列，“都官”不同于縣級機(jī)構(gòu)，而且“都官”不受縣令指揮，直屬“太倉”管轄。秦都官所管的財(cái)產(chǎn)雖然一般屬于王族所有，但形式仍以國家所有的公器的形式出現(xiàn)，有時(shí)也屬于內(nèi)史所有的財(cái)產(chǎn)的界限并不十分嚴(yán)格[7]（P217219）?？芍@種區(qū)分并非始于秦王朝，實(shí)肇端于商鞅變法后不久，只是這

7、種劃分尚不十分嚴(yán)格而已。1[作者簡介]：朱德貴（1964—），男，江西弋陽人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)史研究所所長，副教授，北京大學(xué)歷史學(xué)博士，黑龍江大學(xué)博士后，主要從事經(jīng)濟(jì)史和經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)研究。3律令?金布律》可知，這里的園池山澤之稅必須上報(bào)給郡守二千石官，進(jìn)而上報(bào)給丞相、御史，而不是“歸掌管宮中財(cái)政的少府主管”[10]（P99）。這至少說明，漢初“山海池澤之稅”也可以納入國家財(cái)政的管理范圍。這也就進(jìn)一步證明了漢初國家財(cái)政和皇室財(cái)政的劃分不是

8、十分嚴(yán)格。（二）我們再看看這種分立是在東漢時(shí)期才合二為一的嗎？原來中央財(cái)政分作兩個(gè)部分，一是由大司農(nóng)掌管的國家財(cái)政，二是少府掌管的帝室財(cái)政?！都本推贩Q：“司農(nóng)、少府國之淵。”但實(shí)際情況是，主國用的國庫錢財(cái)常常匱乏，而少府錢卻十分充裕。因此，漢代經(jīng)常發(fā)生以少府錢補(bǔ)充國用的事例，如武帝時(shí)“郡國頗被災(zāi)害，貧民無產(chǎn)業(yè)者，募徙廣饒之地。陛下?lián)p膳省用，出禁錢以振元元，寬貸，而民不齊出南畝，商賈滋眾”（《漢書》卷二四《食貨志》）。在這里“禁錢”即指

9、帝室財(cái)政收入，《漢書》卷一九《百官公卿表》在“以給供養(yǎng)”條下注引應(yīng)劭曰：“名曰禁錢，以給私養(yǎng)，自別為藏。少者，小也，故稱少府。”宣帝還由皇室出私費(fèi)建造昭帝陵墓，《漢書》卷八《宣帝紀(jì)》云：“二年春，以水衡錢為平陵，徙民起第宅?！弊⒁龖?yīng)劭曰：“水衡與少府皆天子私藏耳?？h官公作，當(dāng)仰給司農(nóng)，今出水衡錢，言宣帝即位為異政也?！被实哿昴沟男藿ㄙM(fèi)應(yīng)由國庫負(fù)擔(dān)，宣帝出私奉建陵被視為異政。西漢皇帝屢次以少府錢補(bǔ)充國用，是因?yàn)閲玫拇笏巨r(nóng)錢入不敷出，調(diào)整

10、大司農(nóng)和少府收入勢在必行。調(diào)整措施始于漢武帝時(shí)，其做法是將少府所轄鹽鐵稅轉(zhuǎn)歸大司農(nóng)。如：《史記》卷三○《平準(zhǔn)書》：山海，天地之藏也，皆宜屬少府，陛下不私，以屬大農(nóng)佐賦。愿募民自給費(fèi)，因官器作煮鹽，官與牢盆。浮食奇民，欲擅管，山海之貨，以致富羨，役利細(xì)民?！尔}鐵論復(fù)古》：山海之利，廣澤之畜，天地之藏也，皆宜屬少府；陛下不私，以屬大司農(nóng)，以佐助百姓。武帝把鹽鐵之利改歸大司農(nóng)后，大大增加了國家財(cái)政實(shí)力。又，《漢書》卷二四《食貨志》：“漢連出兵

11、三歲……費(fèi)皆仰大農(nóng)，大農(nóng)以均輸調(diào)鹽鐵助賦，故能澹之?！睆埑ㄒ舱f：“少府左馮翊所言，常人之所守耳。昔先帝征四夷，兵行三十余年，百姓猶不加賦，而軍用給。今羌虜一隅小夷，跳梁于山谷間，漢但令罪人出財(cái)減罪以誅之，其名賢于煩擾良民橫興賦斂也?！保ā稘h書》卷七《蕭望之傳》）在這里，大司農(nóng)“以均輸調(diào)鹽鐵助賦”、“令罪人出財(cái)減罪”，從而增加國家財(cái)政收入。根據(jù)《漢書》卷六四《賈捐之傳》記載：“臣竊以往者羌軍言之，暴師曾未一年，兵出不逾千里，費(fèi)四十余萬萬，

12、大司農(nóng)錢盡，乃以少府禁錢續(xù)之。”注引師古曰：“少府錢主供天子，故曰禁錢?！碑?dāng)然，這里只把少府錢的一部分劃歸司農(nóng)，少府仍有其它收入，至西漢末，少府的財(cái)力仍然比較雄厚。東漢初年，因連年戰(zhàn)亂之后，人口銳減，田地荒蕪，國家財(cái)力受到很大影響。光武帝為恢復(fù)國家經(jīng)濟(jì)采取多項(xiàng)措施，其中一項(xiàng)就是將少府收入基本上劃歸大司農(nóng)?！独m(xù)漢書百官志三》記載：“承秦，凡山澤陂池之稅，名曰禁錢，屬少府。世祖改屬司農(nóng)，考工轉(zhuǎn)屬太仆，都水屬郡國。”自此以后，少府失去了掌管皇

13、室私奉養(yǎng)的大部分職權(quán)，其職掌范圍開始縮小了。因此，從以上分析可知，在商鞅變法以后秦就開始實(shí)行公、私兩個(gè)財(cái)政管理體制，而且漢代國家財(cái)政與帝室財(cái)政的混同也并非始于光武帝時(shí)期。二、大司農(nóng)與少府財(cái)政管理職能補(bǔ)論二、大司農(nóng)與少府財(cái)政管理職能補(bǔ)論大司農(nóng)由“治粟內(nèi)史”而來，這一職官直到秦亡，尚“以治粟內(nèi)史入漢”（《史記》卷一八《高祖功臣侯者年表》），景帝后元年時(shí)更名為大農(nóng)令，武帝太初元年時(shí)又更名為大司農(nóng)。始建國元年王莽改大司農(nóng)為羲和，不久又改稱納言，