對建立我國生態(tài)補償機制的幾點思考

1、1對建立我國生態(tài)補償機制的幾點思考非常榮幸來到清華大學(xué)這個世界一流的學(xué)府，也非常榮幸來到清華大學(xué)法學(xué)院這個中國一流的法學(xué)院。還要感謝我們主持人王明遠教授、博士的溢美之詞。下面我就進入正題，給大家介紹一下關(guān)于建立生態(tài)補償法律機制的幾點思考。實際上這個話題，我?guī)啄昵熬烷_始思考。后來也申報了國家社科基金項目并取得了成功。何為“生態(tài)補償”？目前學(xué)界對此并未達成共識。一般認為，生態(tài)補償是指生態(tài)服務(wù)受益者對生態(tài)服務(wù)的提供者所給予的經(jīng)濟上的補償。相對

2、于環(huán)境污染損害賠償而言，生態(tài)補償是對人類的某種活動所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的正的外部性所給予的補償。這一概念相當于國外的PaymentfEcosystemService(PES)或PaymentfEcosystemBenefit(PEB)。生態(tài)補償原先是一個自然科學(xué)的概念。環(huán)境法學(xué)借用了這一科學(xué)術(shù)語，但其涵義至今不甚明確。依筆者管見，生態(tài)補償理應(yīng)包括以下兩層涵義：一是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進行收費以實

3、現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，以達到促進保護環(huán)境和資源的目的；二是國家通過對環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)或者用于開發(fā)新技術(shù)以尋找替代性自然資源，從而實現(xiàn)對自然資源因開采而耗竭的補償。一、建立生態(tài)補償機制的理論依據(jù)和必要性西部地區(qū)是我國江河源頭、水土流失敏感地區(qū)或瀕危物種的棲息地，是中國的江河上游、風(fēng)沙源頭，其生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量直接關(guān)系到中下游及全國廣大區(qū)域，從而影響全國的經(jīng)濟社會發(fā)展

4、和生態(tài)環(huán)境保護。另一方面，由于生態(tài)服務(wù)的提供者（如長江上游）與生態(tài)服務(wù)的受益者（如長江中下游地區(qū)）在地理范圍上的不對應(yīng)，生態(tài)環(huán)境具有公共物品性質(zhì)，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)提供者無法得到合理補償，存在著搭便車（freerider）的現(xiàn)象，生態(tài)服務(wù)的價值和生態(tài)資本在現(xiàn)實中未能反映出來。研究表明，森林的生態(tài)總價值是其立木價值的幾倍至幾十倍（其生態(tài)價值因不同類型的森林而異），但這一巨大的生態(tài)價值未能在市場交換中體現(xiàn)出來。為此，建立生態(tài)補償機制是非常必要和合

5、理的。鑒于森林的生態(tài)效益是不具商品屬性的特殊產(chǎn)品，無法通過市場交換實現(xiàn)價值補償，若想使其公益性使用價值得以持續(xù)，必須進一步完善環(huán)境資源法律、法規(guī)，建立生態(tài)補償基金。為何要對自然資源開發(fā)利用進行生態(tài)補償？對此經(jīng)濟學(xué)家們用多種不同的學(xué)說對此加以解釋。例如，經(jīng)濟人假設(shè)、公共產(chǎn)品理論、外部性理論、產(chǎn)權(quán)理論、生態(tài)資本理論等。這些理論都從不同的角度論述了對環(huán)境資源利用進行生態(tài)補償?shù)暮侠硇浴Ｆ浠舅悸肥峭ㄟ^恰當?shù)闹贫仍O(shè)計使環(huán)境資源的外部性成本內(nèi)部化，

6、由環(huán)境資源的開發(fā)利用者來承擔(dān)由此帶來的社會成本和生態(tài)環(huán)境成本，使其在經(jīng)濟學(xué)上具有正當性。建立生態(tài)補償法律機制的必要性主要有以下幾點：1、生態(tài)安全的要求以森林資源為例，經(jīng)過幾千年的過度消耗，我國最具生物多樣性，也最具木材生產(chǎn)價值的原始森林，大約只剩下史前的2%。非法采伐對全球森林資源是一種主要的威脅，造成了嚴重的環(huán)境、經(jīng)濟和社會的負面影響。據(jù)國際有關(guān)部門統(tǒng)計，全球林木非法采伐現(xiàn)象相當嚴重。世界最大的熱帶雨林－亞馬孫森林主要分布在巴西和秘魯

7、。秘魯近10年就有600多萬公頃森林因砍伐而遭到嚴重破壞，導(dǎo)致1億多公頃土地水土流失和荒漠化。巴西亞馬孫熱帶3物、自然物作為訴訟主體的案例。英美法系緣于其自由主義的法律傳統(tǒng)，承認非人類存在物的法律主體地位和訴訟主體資格，似乎并無理論上的障礙，英美法系的一切創(chuàng)新及發(fā)展都可以從其自由主義精神中找到合理的解釋。再次，中國法律深受大陸法系的影響，加上中國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，人們的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)、動植物權(quán)利、自然的權(quán)利之間有較大沖突，

8、若在法律上承認動植物、生態(tài)系統(tǒng)、自然等非人類存在物具有主體地位及訴訟主體資格，難免缺乏法律實施的深厚沃土，有嚴重脫離中國現(xiàn)實之嫌。但作為理論上的先導(dǎo)，對其進行有益的探討，勢必會促進人們的自然權(quán)利意識，其作用和價值值得肯定和推崇。4、生態(tài)正義理念的呼喚生態(tài)正義包括三條倫理原則—生態(tài)可持續(xù)性原則（或稱種際正義原則），社會及經(jīng)濟平等原則（或稱代內(nèi)正義原則），以及對后代負責(zé)的原則（或稱代際正義原則）。①生態(tài)可持續(xù)性原則（ThePrinciple

9、ofEcologicalSustainabilityInterspeciesJustice），要求人類必須以一種不危及地球生態(tài)系統(tǒng)完整性的方式開發(fā)利用自然資源和能源。②社會及經(jīng)濟平等原則(ThePrincipleofSocialEconomicEquityIntragenerationalJustice)，即個人可以在平等基礎(chǔ)上按適當?shù)臉藴诗@取自然資源和能源，并應(yīng)允許其對需要的滿足。③對后代負責(zé)的原則(ThePrincipleofRes

10、ponsibilityfFutureGenerationsIntergenerationalJustice)，人們必須以一種不危及后代人滿足其自然資源和能源需求的能力的方式開發(fā)利用自然資源和能源。這三項中第一項原則將強可持續(xù)性(strongsustainability)及弱持續(xù)性（weaksustainability）區(qū)分開來，它保障人類只能在生態(tài)系統(tǒng)可承受的范圍內(nèi)來滿足其所有的需求，包括現(xiàn)存的和將來的。所以該原則統(tǒng)攝后面兩個原則，就此

11、意義而言，也就高于其余兩個原則。2003年3月，在第十屆全國政協(xié)會議上不少政協(xié)委員建議我國應(yīng)盡快建立生態(tài)補償機制。主要關(guān)注點是流域的生態(tài)補償以及森林資源的生態(tài)補償問題。1992年末原林業(yè)部邀請10部委用40天考察調(diào)研了13個省的林區(qū)，面對“瀕危林業(yè)”的嚴峻現(xiàn)實，決定建立中國森林生態(tài)補償機制。但是由誰來承擔(dān)補償責(zé)任呢？林業(yè)部提出由“直接受益者付費”的方案，打算從旅游行業(yè)、風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和水利發(fā)電等幾個方面收6億元用作“生態(tài)補償”資金

12、。經(jīng)歷了3年的討價還價，這個方案流產(chǎn)了。四川青城山從門票收入中劃出30%補償護林人，并作為一項制度確立下來，從而有效地制止了盜伐林木的現(xiàn)象。廣東省向水電部門以每度電增收一厘錢作為生態(tài)補償費，支付給上游農(nóng)民，開辟了生態(tài)補償費的資金來源，但是，有人提出整個流域都是受益者為什么只由水電部門來付費？這顯然不合理。如同流域上下游之間關(guān)于水質(zhì)和水量的生態(tài)補償問題一樣，森林生態(tài)補償也存在著補償?shù)闹黧w、補償?shù)膶ο髥栴}換言之，誰是補償者以及補償給誰的問題

13、。西部地區(qū)的主導(dǎo)觀點是應(yīng)當建立長江中下游對上游的補償機制，主要理由是西部地區(qū)保護生態(tài)和自然資源，是以犧牲短期的經(jīng)濟發(fā)展為代價的，而生態(tài)受益者是中下游地區(qū)，如果由此付出的代價全部由西部地區(qū)承擔(dān)，難免有失公平。尤其是長江上游地區(qū)，為了長期穩(wěn)定地保護好生態(tài)環(huán)境，還需實施生態(tài)移民，這給地方經(jīng)濟帶來了相當大的壓力。如果由東部省市出錢成立一個生態(tài)基金，用于上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和補償西部地區(qū)的經(jīng)濟損失，那么就可長遠地解決這個問題。以阿壩州為例，自19