歐盟的決策機(jī)制機(jī)構(gòu)、權(quán)限與程序

1、歐盟的決策機(jī)制歐盟的決策機(jī)制:機(jī)構(gòu)、權(quán)限與程序機(jī)構(gòu)、權(quán)限與程序時間：20080201作者：方國學(xué)［摘要］［摘要］歐盟的決策機(jī)制是指歐盟在決策過程中各機(jī)構(gòu)之間形成的協(xié)同制約關(guān)系。歐盟由歐共體、共同外交和安全政策以及司法與內(nèi)務(wù)合作三大支柱組成，它們分別實(shí)施不同的決策機(jī)制。本文詳細(xì)介紹了三大支柱各自的決策機(jī)構(gòu)、決策權(quán)限、決策程序，分析了歐盟決策機(jī)制的特點(diǎn)，認(rèn)為歐盟決策機(jī)制的演變反映了歐洲一體化的歷史進(jìn)程及歐盟本身獨(dú)特的組織范型。同時，本文也指

2、出，歐盟決策機(jī)制的運(yùn)作受政府間會議和各種委員會等非決策機(jī)構(gòu)的影響很大，歐盟的決策實(shí)際上是決策機(jī)構(gòu)和非決策機(jī)構(gòu)共同參與的結(jié)果。［關(guān)鍵詞］［關(guān)鍵詞］歐盟；決策機(jī)制；歐共體［中圖分類號］C934［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］10060863（2008）02009505所謂歐盟的決策機(jī)制，是指歐盟決策過程中各機(jī)構(gòu)之間形成的協(xié)同制約關(guān)系。歐盟由歐共體、共同外交和安全政策以及司法與內(nèi)務(wù)合作三大支柱組成，它們共同使用一套機(jī)構(gòu)，在不同的支柱內(nèi)實(shí)施不同的決

3、策機(jī)制?？疾鞖W盟的決策機(jī)制既有助于理解這個區(qū)域性國際組織的獨(dú)特性，也對我國的決策科學(xué)化有一定的借鑒意義。一、歐共體的決策機(jī)制一、歐共體的決策機(jī)制歐共體是歐盟的第一大支柱，也是歐盟的核心，包括歐洲煤鋼共同體、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體三個共同體，目的是最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化。半個多世紀(jì)以來，從關(guān)稅同盟到統(tǒng)一大市場的完成、再到經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的建設(shè)，歐盟機(jī)構(gòu)出臺了一系列的共同政策和共同體政策。由于目標(biāo)和任務(wù)各不相同，歐盟機(jī)構(gòu)依照建立三個共同體

4、各個條約的規(guī)定實(shí)施不同的決策機(jī)制。成員國將一部分主權(quán)讓渡給歐盟機(jī)構(gòu)，通過條約授予歐盟機(jī)構(gòu)在一些特定的領(lǐng)域擁有某些超國家的決策權(quán)。首先，歐洲煤鋼共同體的主要決策機(jī)構(gòu)為歐委會。歐洲一體化之初，讓莫內(nèi)計劃的核心在于把聯(lián)營后的煤鋼工業(yè)置于一個超國家機(jī)構(gòu)的控制之下。因此，煤鋼共同體的決策權(quán)集中在由技術(shù)專家組成的歐委會手里。其特點(diǎn)是：第一，歐委會向咨詢委員會和理事會咨詢后作出決策。歐委會可在其認(rèn)為合適的一切情況下向咨詢委員會咨詢，但是，在條約規(guī)定必

5、須咨詢的情況下，歐委會必須咨詢。當(dāng)歐委會向理事會咨詢時，理事會在磋商過程中可無須議決。歐委會的決策分為決定、建議和意見三種。其中，決定的各個部分均具有約束力；建議中所確定的目標(biāo)具有約束力，但建議的接受對象有選擇方法的自由；意見沒有約束力。第二，理事會議決歐委會的動議。理事會的主要職責(zé)在于協(xié)調(diào)歐委會與成員國之間的行動，敦促歐委會采取必要的行動。如果條約規(guī)定理事會必須就歐委會的動議提出意見，理事會以簡單多數(shù)、特定多數(shù)與全體一致三種方式進(jìn)行議

6、決。第三，歐洲議會只有監(jiān)督權(quán)。歐洲議會可以討論歐委會提交的總報告，還可以以三分之二的多數(shù)對歐委會進(jìn)行彈劾。其次，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體與歐洲原子能共同體的主要決策機(jī)構(gòu)是理事會。建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體與歐洲原子能共同體的時候，一體化的形勢發(fā)生了變化：一方面，歐洲民族主義的興起制約了超國家主義的發(fā)展勢頭；另一方面，成員國也不可能把更為廣闊的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域置于一個類似歐委會的超國家機(jī)構(gòu)的控制之下。因此，理事會取代歐委會掌握決策大權(quán)，歐委會則主要行使執(zhí)行職能。理

7、事會、歐委會和歐洲議會依據(jù)一定的決策程序，制定規(guī)則（Regulations）、發(fā)布指令（Directives）、做出決定（Decisions），并提出建議（Recommendations）或發(fā)表意見（Opinions）。其中，規(guī)則具有普遍意義，它的各個組成部分都具有約束力并直接適用于所有成員國；指令所要求達(dá)到的目標(biāo)對所指成員國具有約束力，但是成員國可以自行選擇執(zhí)行的形式和方法；決定的各個組成部分對其接受對象都具有約束力；建議和意見不具有

8、約束力。立法提案；二是在歐委會表示反對議會修改意見的情況下，以全體一致議決議會的修改意見，修改其共同立場并通過立法提案；三是拒絕議會的修改意見，開始三讀。在三讀中，理事會輪值主席與議會議長應(yīng)協(xié)議召集前面提及的調(diào)解委員會會議，在歐委會代表的參與下，共同修改該立法提案：如果調(diào)解委員會在六個星期內(nèi)取得諒解，并以理事會成員的特定多數(shù)和議會代表的簡單多數(shù)達(dá)成了該提案的共同修改文本，則在之后的六個星期內(nèi)，可以以議會的絕對多數(shù)和理事會的特定多數(shù)共同通

9、過該項(xiàng)立法；但如果有一方拒絕了修改文本，則該提案應(yīng)認(rèn)為已被擱置；如果在此六個星期內(nèi)調(diào)解委員會未能達(dá)成修改文本，則該提案應(yīng)認(rèn)為已被擱置。共同決定程序可以認(rèn)為是合作程序的延伸，它在擴(kuò)大歐洲議會立法權(quán)上走出了重要一步，即它可以整個地否決立法提案，可以在調(diào)解委員會內(nèi)參與提案的修改，這與初期純粹的咨詢議會相比是重大的發(fā)展。但另一方面，從此程序的流程來看，歐洲議會所擁有的還只是參與立法權(quán)，而非通常意義上的立法權(quán)；從此程序的實(shí)施范圍來看，歐洲議會的參

10、與立法權(quán)也還十分有限。共同決定程序適用于有關(guān)保障工人自由流動、保障自由設(shè)業(yè)、相互承認(rèn)教育與職業(yè)資格、協(xié)調(diào)旨在保證內(nèi)部市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)的立法、促進(jìn)教育與職業(yè)培訓(xùn)合作、促進(jìn)文化合作、促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生合作、加強(qiáng)消費(fèi)保護(hù)、發(fā)展科技合作、制定環(huán)?？傄?guī)劃等方面的立法。二、共同外交和安全政策的決策機(jī)制二、共同外交和安全政策的決策機(jī)制共同外交和安全政策是歐盟的第二大支柱，其目標(biāo)是：根據(jù)聯(lián)合國憲章的原則捍衛(wèi)聯(lián)盟的共同價值、根本利益及獨(dú)立和完整；使用一切手段加強(qiáng)聯(lián)

11、盟的安全；根據(jù)聯(lián)合國憲章和赫爾辛基最后文件的原則以及巴黎憲章所制定的包括外部邊界原則在內(nèi)的目標(biāo)，維護(hù)和平和加強(qiáng)國際安全；促進(jìn)國際合作；發(fā)展和鞏固民主與法制，尊重人權(quán)和基本自由。為此，聯(lián)盟通過采取以下行動追求上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：制定共同外交和安全政策的原則及基本指導(dǎo)方針，決定共同戰(zhàn)略，采取共同行動，制定共同立場，強(qiáng)化各成員國間在執(zhí)行政策方面的制度化合作。第二支柱的決策機(jī)制是由《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》）規(guī)定的。雖然1997年的《阿姆斯

12、特丹條約》（簡稱《馬約》）修改了《馬約》有關(guān)該政策的條款，突出了歐盟機(jī)構(gòu)特別是理事會在決策程序中的主導(dǎo)作用，但是，由于第二大支柱實(shí)際上是從20世紀(jì)70年代初形成的歐洲政治合作機(jī)制演變而來，成員國之間的合作具有明顯的政府間合作的形式，歐洲理事會制定包括防務(wù)內(nèi)容在內(nèi)的共同外交和安全政策的原則及基本指導(dǎo)方針。當(dāng)各成員國在某個領(lǐng)域有共同的重大利益時，歐洲理事會制定適用于該領(lǐng)域的共同戰(zhàn)略并由聯(lián)盟負(fù)責(zé)實(shí)施。共同戰(zhàn)略中應(yīng)確定其目標(biāo)、期限和可供聯(lián)盟及各

13、成員國使用的手段。在重大的國際問題上，歐盟尚未做到完全用一個聲音說話。所以，現(xiàn)行的決策機(jī)制依然是一種政府間合作機(jī)制。首先，理事會是主要的決策機(jī)構(gòu)。首先，理事會是主要的決策機(jī)構(gòu)。第一，動議權(quán)屬于理事會。在此環(huán)節(jié)中，理事會應(yīng)根據(jù)歐洲理事會的基本指導(dǎo)方針，作出旨在制定和實(shí)施共同外交和安全政策的必要決定。理事會就共同戰(zhàn)略問題向歐洲理事會提出建議并通過特別是采取共同行動和共同立場的方式實(shí)施歐洲理事會制定的共同戰(zhàn)略。理事會應(yīng)確保聯(lián)盟行動的統(tǒng)一性、連

14、續(xù)性和有效性。理事會制定共同行動方案。方案中應(yīng)提出能證明聯(lián)盟采取軍事行動必要性的具體情況。共同行動方案應(yīng)確定共同行動的目標(biāo)、范圍和可提供聯(lián)盟使用的手段，必要時應(yīng)確定共同行動的期限和完成此項(xiàng)行動的條件。如果情況的變化對適合于采取共同行動的事項(xiàng)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，理事會應(yīng)重新審查共同行動的原則和目標(biāo)，并作出必要的決定。在理事會作出上述必要決定之前，共同行動應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行。共同行動對各成員國所采取的立場和所進(jìn)行的活動起約束作用。理事會可要求歐委會