淺析工商行政指導(dǎo)的實(shí)踐與探索

1、淺析工商行政指導(dǎo)的實(shí)踐與探索蔣軼群近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)日趨復(fù)雜，新的形勢(shì)對(duì)工商部門(mén)服務(wù)科學(xué)發(fā)展提出了新的課題和挑戰(zhàn)。深化行政指導(dǎo)工作，是工商部門(mén)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)，落實(shí)建設(shè)服務(wù)型政府要求，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、監(jiān)管與維權(quán)、監(jiān)管與執(zhí)法相統(tǒng)一的重要途徑。一、行政指導(dǎo)的起源與發(fā)展背景行政指導(dǎo)這一新型的行政行為，是伴隨現(xiàn)代政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的重要的政治與行政現(xiàn)象，是指行政機(jī)關(guān)為謀求當(dāng)事人作出或不作出一定行為以實(shí)現(xiàn)一定行政

2、目的而在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)行為具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，它既不同于設(shè)立規(guī)范的行政立法行為，也不同于具有強(qiáng)制力的行政執(zhí)法行為，又區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，它與這些行為共同構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的行為方式體系，相輔相成、各有所長(zhǎng)地調(diào)整社會(huì)生活，從而更有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。20世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐和理論的不斷發(fā)展和政府

3、角色的逐步演化，出現(xiàn)了對(duì)行政管理理念發(fā)展和方法創(chuàng)新的巨大社會(huì)需求。由于行政指導(dǎo)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政實(shí)務(wù)中日益顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng)性，因此，不僅日本首先于“二戰(zhàn)”后在行政管理過(guò)程中日益廣泛地采用行政指導(dǎo)行為方式，而且其他許多重要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（如美國(guó)）對(duì)行政指導(dǎo)的態(tài)度也陸續(xù)發(fā)生了由否定到曖昧到肯定到注重采用的變化過(guò)程?？梢哉f(shuō)，行政指導(dǎo)作為對(duì)傳統(tǒng)依法行政的一種必要補(bǔ)充和一種靈活有效的行政活動(dòng)方式，日益廣泛地運(yùn)用于許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

4、管理過(guò)程中，起著補(bǔ)充和替代、輔導(dǎo)和促進(jìn)、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等積極作用，顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng)性，并成為行政管理過(guò)程中廣泛運(yùn)用的一種非權(quán)力強(qiáng)制性的行政方式方法。我國(guó)行政指導(dǎo)的實(shí)質(zhì)，可謂是一種發(fā)展型的行政指導(dǎo)制度。行政指導(dǎo)在我國(guó)的出現(xiàn)和實(shí)踐，呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展導(dǎo)向。有別于最早產(chǎn)生行政指導(dǎo)的日本，我國(guó)的行政指導(dǎo)更多地體現(xiàn)了為推動(dòng)發(fā)展而對(duì)國(guó)家權(quán)力的自制和退縮。工商部門(mén)因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要就是工商部門(mén)改革的指向標(biāo)。近年來(lái)

5、，隨著市場(chǎng)經(jīng)發(fā)育程度的提高和政府治理模式的改進(jìn)，工商部門(mén)的職能也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，并克服了廣為詬病的“重監(jiān)管、輕服務(wù)”甚至的“重收費(fèi)、輕監(jiān)管”問(wèn)題，高舉服務(wù)旗幟，在堅(jiān)持“四個(gè)統(tǒng)一”，推進(jìn)“四化建設(shè)”，改革行政審批制度以降低企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻和成本、構(gòu)建企業(yè)誠(chéng)信體系以實(shí)現(xiàn)企業(yè)分類(lèi)監(jiān)管、實(shí)施品牌戰(zhàn)略以促進(jìn)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力提升、開(kāi)展食品安全工程以維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面做了大量工作，以適應(yīng)和滿(mǎn)足市場(chǎng)的需求和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，以期在履行監(jiān)管與服務(wù)兩項(xiàng)

6、基本職能中尋找統(tǒng)一和平衡點(diǎn)。發(fā)展型行政指導(dǎo)的本質(zhì)要求，與工商行政管理工作改革的根本目的是一致的，是建設(shè)服務(wù)型工商的重要切入點(diǎn)，在過(guò)去“科學(xué)監(jiān)管”、“依法監(jiān)管”的基礎(chǔ)上，進(jìn)而構(gòu)建“和諧監(jiān)管”模式，使工商部門(mén)和企業(yè)的關(guān)系由單一、單向、強(qiáng)制，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻?、互?dòng)、柔性。二、行政指導(dǎo)工作開(kāi)展的現(xiàn)狀近幾年來(lái)，各級(jí)工商機(jī)關(guān)已越來(lái)越多地使用行政指導(dǎo)方式。工商行政指導(dǎo)是主動(dòng)性、服務(wù)性、非強(qiáng)制性行政行為，其方式具有便捷、靈活、多樣的特點(diǎn)，可采取說(shuō)服、教育、示

7、范、勸告、建議、協(xié)商、調(diào)解、鼓勵(lì)、政策指導(dǎo)等多種多樣的非強(qiáng)制性手段和方法適時(shí)進(jìn)行。在分局的行政指導(dǎo)實(shí)踐中，其主要內(nèi)容大致包括以下幾個(gè)方面：1、推行工商登記事務(wù)助導(dǎo)制：依托工商行政管理機(jī)關(guān)的行政許可職能，發(fā)布市場(chǎng)主體信息，實(shí)行溫馨提示、分類(lèi)輔導(dǎo)和逐項(xiàng)引導(dǎo)，幫助行政相對(duì)人了解工商行政許可相關(guān)規(guī)則，正確辦理工商行政許可事務(wù)，依法有序進(jìn)入或退出市場(chǎng)。在2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)大背景下，眾多行業(yè)和領(lǐng)域陷入低迷，而中國(guó)的汽車(chē)銷(xiāo)售市場(chǎng)卻呈現(xiàn)出一派購(gòu)銷(xiāo)兩旺的

8、景象，在這種情況下，受利益的驅(qū)動(dòng)，在汽車(chē)銷(xiāo)售服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些違法經(jīng)營(yíng)行為，“潛規(guī)則”盛行，極大地?fù)p害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。分局對(duì)轄區(qū)內(nèi)杭州東星行汽車(chē)維修有限公司、杭州申通汽車(chē)銷(xiāo)售服務(wù)有限公司等10家汽車(chē)銷(xiāo)售服務(wù)企業(yè)開(kāi)展了形式多樣的格式合同專(zhuān)項(xiàng)檢查。在檢查中，我們發(fā)現(xiàn)很多進(jìn)口汽車(chē)銷(xiāo)售總代理的法律意識(shí)，尤其是遵守中國(guó)的法律法規(guī)意識(shí)還不強(qiáng)，通過(guò)對(duì)格式相關(guān)條款的逐條審查，我們發(fā)現(xiàn)汽車(chē)銷(xiāo)售合同普遍存在不規(guī)范情況，比如車(chē)商減輕自身責(zé)任或加重消費(fèi)者義

9、務(wù)，限制消費(fèi)者選擇權(quán)，限制消費(fèi)者的使用權(quán)等。而格式合同的制定者都是由汽車(chē)銷(xiāo)售企業(yè)的上一級(jí)企業(yè)（或總部）所制定，由于總部對(duì)其品牌實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一合同格式，作為被授權(quán)的汽車(chē)分銷(xiāo)商只能遵照?qǐng)?zhí)行，因此對(duì)于汽車(chē)銷(xiāo)售合同的規(guī)范整治，要從源頭抓起，從上而下地進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，才能達(dá)到規(guī)范汽車(chē)銷(xiāo)售市場(chǎng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的目的。針對(duì)這些現(xiàn)象，分局先向這些企業(yè)宣傳了《合同法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)存在上述問(wèn)題的汽車(chē)銷(xiāo)售企業(yè)及時(shí)作出了行政建議，一是要求他們及時(shí)改正不

10、合理格式條款。二是要求他們將修改后的合同及時(shí)去相應(yīng)的合同管理部門(mén)備案。四、關(guān)于工商行政指導(dǎo)工作的思考與探索行政指導(dǎo)工作涉及工商工作的方方面面，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐和探索，我們認(rèn)為工商行政指導(dǎo)工作應(yīng)側(cè)重于從與企業(yè)需求最為密切的企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、維權(quán)發(fā)展、監(jiān)管執(zhí)法這三方面切入，在既有工作基礎(chǔ)上，通過(guò)行政指導(dǎo)，加強(qiáng)事前引導(dǎo)、事中規(guī)范、事后鞏固，把工商部門(mén)服務(wù)發(fā)展的這一重要職能提升到更高層次。1、把握市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，完善登記事務(wù)助導(dǎo)機(jī)制市場(chǎng)主體的發(fā)展，是經(jīng)

11、濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，但縱觀(guān)中國(guó)發(fā)展的大格局，我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。在現(xiàn)階段，我們?nèi)悦鎸?duì)市場(chǎng)主體發(fā)展不足或不成熟的狀況，大量經(jīng)驗(yàn)欠缺、能力不足或缺乏能力的大學(xué)生、居民、農(nóng)民和返鄉(xiāng)民工進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)，這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)不足、弱小的市場(chǎng)主體，迫切需要予以指導(dǎo)服務(wù)、扶持幫助。工商部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)在行政許可、行政執(zhí)法中，指導(dǎo)市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入行為。這樣的行政指導(dǎo)不僅可降低監(jiān)管部門(mén)的行政成本，更重要的是降低社會(huì)成

12、本。比如，杭州市下城區(qū)美達(dá)小額貸款有限公司是實(shí)施《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)登記管理暫行辦法》以來(lái)下城區(qū)成立的首家小額貸款公司。由于小額貸款公司準(zhǔn)入門(mén)檻高，審批程序復(fù)雜，申請(qǐng)材料繁瑣，為此分局企業(yè)登記注冊(cè)監(jiān)管科采取行政指導(dǎo)方式，開(kāi)通綠色通道，通過(guò)上門(mén)服務(wù)，提前介入，專(zhuān)人指導(dǎo)，全程跟蹤，嚴(yán)格把關(guān)，快速發(fā)照等方式，幫助企業(yè)解決了在登記注冊(cè)中的不少問(wèn)題，使企業(yè)少走了彎路，第一時(shí)間完成了工商登記注冊(cè)。2、重視維權(quán)發(fā)展環(huán)節(jié)，完善維權(quán)興企引導(dǎo)機(jī)制企業(yè)是

13、“經(jīng)濟(jì)細(xì)胞”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好不好，關(guān)鍵在企業(yè)的發(fā)展。通過(guò)行政指導(dǎo)讓更多企業(yè)存續(xù)、發(fā)展和壯大，是行政指導(dǎo)的終極目標(biāo)之一，是工商行政指導(dǎo)的一個(gè)重要功能。在推行行政指導(dǎo)的過(guò)程中，要強(qiáng)調(diào)以服務(wù)對(duì)象為本，以市場(chǎng)主體的需求為導(dǎo)向，以工商部門(mén)的職能為基礎(chǔ)，遵循市場(chǎng)主體的培育、壯大的客觀(guān)發(fā)展規(guī)律，加強(qiáng)企業(yè)行為的引導(dǎo)，如商標(biāo)注冊(cè)、合同管理、品牌推廣等。這樣的行政指導(dǎo)不僅使行政指導(dǎo)成為企業(yè)征信、授信的可行途徑，而且對(duì)提高企業(yè)自律也是很好的促進(jìn)。“JNBY”是杭

14、州江南布衣服飾有限公司的注冊(cè)商標(biāo)，為了進(jìn)入臺(tái)灣，滿(mǎn)足消費(fèi)者的需要，于2003年在向臺(tái)灣申請(qǐng)商標(biāo)注冊(cè)時(shí)，發(fā)現(xiàn)“JNBY”商標(biāo)在“服、洋裝、休閑服、披肩、女裝、棉襖、女鞋、圍巾、帽子、服飾用手套、腰帶、圍裙。”商品項(xiàng)目被臺(tái)灣斑綺國(guó)際開(kāi)發(fā)有限公司（英文名稱(chēng)：PANCHCO.LTD.）搶注，只能申請(qǐng)注冊(cè)“鞋釘、襪子、綁腿、尿布、圍兜”商品項(xiàng)目。沒(méi)有商標(biāo)，進(jìn)入臺(tái)灣的市場(chǎng)只能隔岸相望。我分局立即幫助聯(lián)系和溝通境內(nèi)外的商標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析策劃，最后由