中國國庫集中收付制度改革研究.pdf

1、在國庫分散收付制度向國庫集中收付制度變遷以前，中國國庫運(yùn)行的重心一直是為政府預(yù)算收支提供服務(wù)，扮演著政府“出納”的角色。這樣的單一核算型國庫模式的運(yùn)行方式，造成我國國家財(cái)政資源分散，財(cái)政資金支付效率較低，削弱了政府的財(cái)政職能，也不利于集中監(jiān)管。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下公共財(cái)政體系構(gòu)建工程步伐的加快，中國國庫制度的運(yùn)行開始向政府預(yù)算資金的全面管理型國庫轉(zhuǎn)變。國庫由分散收付制度改革為集中收付制度。2001年3月16日，財(cái)政部、中國人民銀

2、行聯(lián)合頒布了《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，實(shí)施了國庫集中收付制度改革的直接法律供給，拉開了國庫集中收付制度改革的序幕。
　　 依據(jù)本國國庫制度變遷步伐，早在20世紀(jì)40年代，國外學(xué)者就以本國既定的政治體制框架為基礎(chǔ)，進(jìn)行了廣泛的國庫集中收付制度相關(guān)研究。就國內(nèi)研究成果來看，在20世紀(jì)90年代初，我國學(xué)者已經(jīng)較多地提出了改革國庫制度、構(gòu)建國庫單一賬戶體系的設(shè)想。而后，眾多理論界的學(xué)者或?qū)崉?wù)部門的工作人員從加強(qiáng)國庫資金管理、控制

3、國庫資金風(fēng)險(xiǎn)、國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)啟示、調(diào)研總結(jié)分析等不同角度研究了國庫制度改革的意義、作用和存在的問題，提出了相關(guān)對(duì)策建議。然而，總的來說，國內(nèi)對(duì)我國國庫制度改革的研究還是初步的，大多是分析缺陷、借鑒經(jīng)驗(yàn)、提出對(duì)策或就某一個(gè)單位的成效進(jìn)行淺層次的描述分析等，系統(tǒng)全面性的研究較少。其缺陷和不足主要體現(xiàn)在:一是對(duì)于國庫集中收付制度、分散收付制度以及國庫制度的需求、供給等概念有不少文獻(xiàn)已經(jīng)用到，但是清晰界定的較少，這些概念的運(yùn)用顯得模糊不清。二是從

4、理論的角度對(duì)國庫集中收付制度改革的理論基礎(chǔ)綜合分析得尚不夠深入。三是對(duì)國庫制度改革階段性成效的實(shí)證分析很少，也鮮少見到較綜合全面的改革成效評(píng)價(jià)體系。四是隨著國庫制度改革的新進(jìn)程、相應(yīng)配套措施及大的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，我國國庫集中收付制度的現(xiàn)存問題和相應(yīng)完善措施也應(yīng)是“與時(shí)俱進(jìn)”的。本文以中國國庫集中收付制度改革為研究對(duì)象，以公共財(cái)政理論、公共選擇理論、委托-代理理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論等為指導(dǎo)，借鑒國際國庫集中收付制

5、度改革的理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國國庫制度改革的邏輯機(jī)理過程、改革成效和現(xiàn)存問題進(jìn)行全面、深入的分析，并提出相關(guān)的政策建議，試圖為中國國庫制度改革作進(jìn)一步的遠(yuǎn)景規(guī)劃。
　　 本文除第一章導(dǎo)論外，可劃分為七個(gè)部分:
　　 第一部分（第二章）是概念界定和全文相關(guān)理論基礎(chǔ)的介紹。本章對(duì)國庫、國庫制度、國庫制度的供給與需求、國庫分散收付制度、國庫集中收付制度等概念進(jìn)行了清晰界定;對(duì)全文分析研究所依據(jù)的理論，具體包括公共財(cái)政理論、公共

6、選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、委托-代理理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論作了簡要介紹以及與國庫制度相結(jié)合的分析，為全文的研究做好鋪墊。
　　 第二部分（第三章、第四章）是經(jīng)驗(yàn)分析部分。第三章對(duì)國外的一般經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹、分析，從橫向的國際比較中得到對(duì)我國國庫集中收付制度該如何改革的啟示。第四章介紹分析了我國國庫制度的變遷歷程以及國庫集中收付制度的具體內(nèi)容，從縱向的歷史經(jīng)驗(yàn)中得到對(duì)我國現(xiàn)階段改革的啟示。
　　 第三部分（第五章）首先，利用制

7、度變遷需求—供給理論構(gòu)建了國庫制度需求-供給的經(jīng)濟(jì)模型。國庫制度的供給具有剛性，在國庫制度需求出現(xiàn)較大增量的時(shí)候，國庫制度的供給者（國家）為了避免“巨大損失”，就會(huì)進(jìn)行國庫制度的創(chuàng)新和變遷。其次，基于此模型，分析了國庫制度的需求和供給發(fā)生的變化，對(duì)國庫分散收付制度變遷為集中收付制度進(jìn)行深度剖析。推動(dòng)我國國庫集中收付制度改革需求方面的主要因素包括:財(cái)政收支業(yè)務(wù)量增大的需要，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的需要，銀行制度變革引致的傳統(tǒng)國庫制度管理缺位，財(cái)

8、政資金安全，構(gòu)建公共財(cái)政體系、有效實(shí)施財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。供給方面的因素主要有:上層決策者的凈利益驅(qū)動(dòng)，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)步，部門預(yù)算制度的改革，國外實(shí)施國庫集中收付制度的成功經(jīng)驗(yàn)。再次，對(duì)我國為什么會(huì)選擇漸進(jìn)的方式推進(jìn)國庫制度改革進(jìn)行了分析。國庫集中收付制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜全面的系統(tǒng)工程，出于制度創(chuàng)新成本及分擔(dān)的考慮，我國選擇了漸進(jìn)的改革方式。我國國庫集中收付制度改革目前所處的階段是第二階段（制度選擇階段）向第三階段（制度設(shè)置階段）

9、過渡的時(shí)期。
　　 第四部分（第六章）構(gòu)建了一個(gè)國庫集中收付制度改革成效的分析框架，并以某地市級(jí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了個(gè)案的實(shí)證分析。國庫制度的改革帶來了較大的經(jīng)濟(jì)效益和管理上的效益。本部分的分析結(jié)果對(duì)第三部分分析的國庫制度變遷需求-供給模型起到了驗(yàn)證的作用。因?yàn)樵诖穗A段的改革后，即在國庫集中收付制度框架下，相比較傳統(tǒng)的分散收付制度，國庫制度的供給更多（表現(xiàn)為信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)投入更多、能夠?qū)崿F(xiàn)的國庫相關(guān)職能更多等），國庫制度的需求也在更高

10、層次得到滿足（為監(jiān)控、預(yù)算機(jī)制的完善提供了條件等），國庫制度趨于更高層次的均衡。
　　 第五部分（第七章）是國庫現(xiàn)金余額的預(yù)測(cè)及最佳持有量確定的實(shí)證分析。國庫集中收付制度改革后，大量的現(xiàn)金“集聚”于國庫賬戶上，從而使國庫現(xiàn)金管理成為了一個(gè)“新”的問題。我國的國庫現(xiàn)金管理目前還處在初步階段。本章在我國國庫現(xiàn)金余額的預(yù)測(cè)及最佳現(xiàn)金持有量的確定這兩個(gè)最基礎(chǔ)的方面進(jìn)行了實(shí)證層面的分析，證實(shí)變量本身即是具有較強(qiáng)的規(guī)律性與周期性的數(shù)據(jù)列，變

11、量的變化受到變量前期變化的影響很大?；跀?shù)據(jù)挖掘的思路，可以根據(jù)前期的變化趨勢(shì)，預(yù)測(cè)后期的變化趨勢(shì)。另外，根據(jù)Miller-Orr現(xiàn)金余額管理模型對(duì)最佳現(xiàn)金持有量進(jìn)行了測(cè)算，現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)金庫存閑置較多，機(jī)會(huì)成本較大，有待優(yōu)化調(diào)整。
　　 第六部分（第八章）是改革現(xiàn)階段存在的問題、成因分析及相應(yīng)的政策建議，這也是本文所考慮到的進(jìn)一步推進(jìn)我國國庫制度改革的方向?，F(xiàn)階段國庫集中收付制度還存在的問題即與改革最終目標(biāo)的差距有:代理機(jī)構(gòu)設(shè)置的主

12、體分工不明確;單一賬戶規(guī)范性有待提高;國庫收支的口徑范圍不統(tǒng)一;收支業(yè)務(wù)操作繁瑣，重復(fù)程序多，存在一些潛在風(fēng)險(xiǎn);較大量的國庫存款余額閑置，財(cái)政資金機(jī)會(huì)成本增加，并且對(duì)貨幣政策的執(zhí)行、準(zhǔn)確預(yù)算信息的提供產(chǎn)生了不利影響;我國國庫事后監(jiān)控、內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制尚存漏洞;國庫制度改革相關(guān)配套法律制度的完善、電子信息化系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)和工作人員素質(zhì)的提高等都是進(jìn)一步改革需要關(guān)注的。本文結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)以及筆者在工作當(dāng)中的實(shí)踐、思考，對(duì)我國國庫集中收付制度改革現(xiàn)階

13、段所存在的問題提出可供參考的對(duì)策建議，主要包括:立法明確代理機(jī)構(gòu)職責(zé)，支付商業(yè)銀行代理國庫的合理費(fèi)用;因地制宜地設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的單一賬戶，嚴(yán)格規(guī)范零余額賬戶清算;壓縮不必要重復(fù)審核等環(huán)節(jié)，減少國庫收支業(yè)務(wù)過程的繁瑣性;央行國庫部門嘗試與貨幣政策相結(jié)合地開展國庫現(xiàn)金管理;實(shí)時(shí)修訂《國家金庫條例》及《實(shí)施細(xì)則》、《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等一系列的配套法律法規(guī)，采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行預(yù)算的會(huì)計(jì)記錄，等等。
　　 第七部分（第九章）是全文結(jié)論