淺談中國(guó)行政區(qū)劃的歷史、現(xiàn)狀與改革方向

1、淺談中國(guó)行政區(qū)劃的歷史、現(xiàn)狀與改革方向淺談中國(guó)行政區(qū)劃的歷史、現(xiàn)狀與改革方向作者：風(fēng)動(dòng)天下作者：風(fēng)動(dòng)天下2007042419:00:23|分類：默認(rèn)分類|標(biāo)簽：論文中國(guó)行政區(qū)劃日記|字號(hào)大中小訂閱淺談中國(guó)行政區(qū)劃的歷史、現(xiàn)狀與改革方向作者：風(fēng)動(dòng)天下來(lái)源：本站原創(chuàng)[內(nèi)容摘要]傳說(shuō)黃帝時(shí)已有州制，從秦朝起，中國(guó)的行政區(qū)劃制度大致可分為三個(gè)階段。中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃制度的優(yōu)點(diǎn)和特色主要是民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)制度，問(wèn)題和不足之處主要有歷史遺留問(wèn)

2、題等四大方面，我們正是要針對(duì)以上的問(wèn)題和不足來(lái)加以改革和完善中國(guó)的行政區(qū)劃制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展。[關(guān)鍵詞]行政區(qū)劃行政區(qū)劃副省級(jí)副省級(jí)派出機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)行政區(qū)劃就是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分。具體地講，就是國(guó)家根據(jù)政治和行政管理的需要，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異、人口密度等客觀因素，將全國(guó)的地域劃分為若干層次大小不同的行政區(qū)域，設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)施行政管理。[

3、1]一、中國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)史（一）中國(guó)行政區(qū)劃的歷史演變傳說(shuō)黃帝時(shí)已有州制，堯因洪水之災(zāi)分中國(guó)為十二州，禹治水后改為九州。[2]夏朝時(shí)，國(guó)家是諸侯與方國(guó)的一種國(guó)家聯(lián)盟。商朝時(shí)，商王直接統(tǒng)治區(qū)域稱內(nèi)服，諸侯統(tǒng)治區(qū)域叫外服，勢(shì)力強(qiáng)大的外服諸侯稱方伯。西周實(shí)行分封制，各政區(qū)之間缺乏明確的分界線，為我國(guó)行政區(qū)劃體制的初創(chuàng)時(shí)期。從秦朝起，中國(guó)的行政區(qū)劃制度大致可分為三個(gè)階段：1、秦漢魏晉南北朝時(shí)期（前221年583年）秦朝行政區(qū)劃為郡、縣兩級(jí)，前22

4、1年分全國(guó)為36郡，到秦末增加到40多個(gè)郡，縣共有1000多個(gè)。漢初實(shí)行郡國(guó)并行制，武帝時(shí)規(guī)定一國(guó)只能管一郡，王國(guó)官吏由朝廷直接任命，郡和國(guó)已沒(méi)有了區(qū)別。漢武帝又把全國(guó)分為13個(gè)州，州只是一種監(jiān)察區(qū)域。黃巾起義后，州由監(jiān)察區(qū)變?yōu)樾姓^(qū)，這種格局到三國(guó)時(shí)固定下來(lái)，維持了大約400年的時(shí)間。后來(lái)州的轄區(qū)逐步縮小，南北朝末期州增加到300多個(gè)，郡增加到600多個(gè)，平均一個(gè)州只管2個(gè)郡，每個(gè)郡只管2、3個(gè)縣，州郡縣三級(jí)制的意義已經(jīng)完全喪失了，隋

5、文帝在583年撤銷了郡，只剩下州和縣。2、隋唐五代宋遼金時(shí)期（583年1276年）隋文帝廢郡后，由于中央直接管轄近200個(gè)州非常困難。到了隋煬帝時(shí)又將州改稱郡，模仿漢武帝時(shí)的制度，設(shè)置了若干監(jiān)察吏治的官員。唐初又將郡改為州，共有300多個(gè)州，627年又將全國(guó)分為十個(gè)道，也是監(jiān)察性的，開(kāi)元年間改為15道。玄宗以后還將一些地位特殊的州改稱為府，至唐末共有十幾個(gè)府。安史之亂以后形成了以節(jié)度使為地方行政長(zhǎng)官的制度，一個(gè)節(jié)度使管幾個(gè)州，其轄區(qū)也叫

6、道。北宋取消了節(jié)度使的實(shí)權(quán)，州直屬中央。太宗時(shí)又在州之上設(shè)置了路。宋朝時(shí)的路不歸一個(gè)機(jī)構(gòu)管轄，而是分屬好幾個(gè)機(jī)構(gòu)。宋朝時(shí)一些重要的州也升為了府，北宋末年已有三十幾個(gè)府。到了南宋時(shí)，加上金朝的府共有50多個(gè)，是當(dāng)時(shí)州的總數(shù)的17強(qiáng)。此外，還有軍、監(jiān)兩種地位低于州的州級(jí)行政區(qū)劃。遼朝分為5道，州一級(jí)的有府、州、軍、城四種。金朝分為20多路，州一級(jí)的初期有府、州、軍三種，后來(lái)把軍都升為了州，只剩下府和州。3、元明清和中華民國(guó)時(shí)期（1276年1

7、949年）元朝開(kāi)始實(shí)行行省制。行中書省開(kāi)始只是中央的臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)年戰(zhàn)爭(zhēng)使得行省干預(yù)地方政務(wù)，變成了最高一級(jí)的地方行政區(qū)域，全國(guó)共有1個(gè)中書省直轄區(qū)和10個(gè)行中書省。明朝將行省改為承宣布政使司，又將中書省直轄的地區(qū)改稱為直隸。明成祖以后，北京周圍的直轄區(qū)稱為北直隸，南京周圍的直轄區(qū)稱為南直隸。宣德以后，全國(guó)分為兩直隸，十三布政使司。但是民間一般還是將直隸或布政使司稱為省。清初只有15個(gè)省，到康熙六年，設(shè)為18個(gè)省，即所謂的“內(nèi)地十八省

8、”。在東北、新疆和外蒙古設(shè)置奉天、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺(tái)5個(gè)將軍轄區(qū)，內(nèi)蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海設(shè)置辦事大臣。1884年新疆建省，1885年臺(tái)灣建省，1907年又把東北三將軍的轄區(qū)改為省，清末共有22個(gè)省。元朝時(shí)省下有路、府、州、。明朝省下設(shè)府、州、縣。清朝省下設(shè)府、廳、州、縣，宣統(tǒng)末年則開(kāi)始廢府。元明清也有道，但是作為省的派出機(jī)構(gòu)，并不是行政區(qū)域。[3]早在1947年，在中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)第一個(gè)民族自治區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)就宣

9、告成立，到2003年北川羌族自治縣成立，中國(guó)共有5個(gè)自治區(qū)，30個(gè)自治州，117個(gè)自治縣和3個(gè)自治旗；此外，在少數(shù)民族聚居人口和面積較小的地方建立了1094個(gè)民族鄉(xiāng)、1個(gè)民族蘇木、35個(gè)民族鎮(zhèn)，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)和民族蘇木可以采取適合民族特點(diǎn)的具體措施，但不能構(gòu)成一級(jí)民族自治地方；除了民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，中國(guó)還有像黑龍江省齊齊哈爾市梅里斯達(dá)斡爾族區(qū)、河南省鄭州市管城回族區(qū)這樣的市轄民族區(qū)以及35個(gè)民族鎮(zhèn)。民族區(qū)域自治制度在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式憲政框架

10、內(nèi)有效地解決了國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的大問(wèn)題，促進(jìn)了各民族共同繁榮、加速了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。50多年來(lái)的實(shí)踐證明，中國(guó)的民族區(qū)域自治制度及其實(shí)踐獲得了巨大成功。采用民族區(qū)域自治來(lái)解決中國(guó)的民族問(wèn)題，是符合中國(guó)國(guó)情和各民族共同利益的正確選擇。[6]2、特別行政區(qū)特別行政區(qū)是指在中華人民共和國(guó)行政區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立的，享有特殊法律地位、實(shí)行資本主義制度和資本主義生活方式的地方行政區(qū)域。特別行政區(qū)是我國(guó)為以和平方式解決歷史遺留下來(lái)的香港問(wèn)題、澳

11、門問(wèn)題和臺(tái)灣問(wèn)題而設(shè)立的特殊的地方行政區(qū)域。特別行政區(qū)的建立構(gòu)成了我國(guó)單一制的一大特色，是馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)在我國(guó)具體情況下的創(chuàng)造性運(yùn)用。特別行政區(qū)相對(duì)于我國(guó)的其他地方行政區(qū)域(自治區(qū))來(lái)說(shuō)具有以下特點(diǎn)：第一，在特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度。我國(guó)憲法和特別行政區(qū)基本法規(guī)定實(shí)行“一國(guó)兩制”，即在統(tǒng)—的中華人民共和國(guó)境內(nèi)，大陸主體部分堅(jiān)持實(shí)行社會(huì)主義制度，為解決香港、澳門、臺(tái)灣歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題，根據(jù)憲法的規(guī)定建立特別行政區(qū)，在一個(gè)相當(dāng)?shù)臅r(shí)期

12、內(nèi)，保持原有的資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和生活方式，不實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策。第二，特別行政區(qū)實(shí)行高度自治。特別行政區(qū)依照法律的規(guī)定享有立法權(quán)、行政管理權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。特別行政區(qū)通用自己的貨幣，財(cái)政獨(dú)立、收入全部用于自身需要，不上繳中央人民政府，中央人民政府不在特別行政區(qū)征稅。第三，特別行政區(qū)直轄于中央。《香港特別行政區(qū)基本法》[7]和《澳門特別行政區(qū)基本法》[8]的第十二條均規(guī)定：特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)一個(gè)享有高度自治權(quán)的地

13、方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。實(shí)踐證明，特別行政區(qū)的建立有效地解決了香港、澳門的歷史遺留問(wèn)題，促進(jìn)了香港、澳門的繁榮穩(wěn)定。我們相信，有了在香港和澳門的成功實(shí)踐，特別行政區(qū)制度必將更加成熟和完善，香港、澳門的成功經(jīng)驗(yàn)也必將促進(jìn)臺(tái)灣問(wèn)題的有效解決。（三）中國(guó)行政區(qū)劃的問(wèn)題與不足1、歷史遺留問(wèn)題第一，兵團(tuán)問(wèn)題。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)是中國(guó)現(xiàn)存唯一的一個(gè)擔(dān)負(fù)屯墾戍邊使命，兼具黨、政、軍、企等多重身份于一身的半軍事化經(jīng)濟(jì)組織，行政級(jí)別是副省級(jí)。兵團(tuán)問(wèn)

14、題主要涉及兩個(gè)方面：一是兵團(tuán)和地方的矛盾如何解決。師市合一只是權(quán)宜之計(jì)還是將來(lái)的改革方向？新疆地方能不能插手兵團(tuán)管理的縣市？二是兵團(tuán)百姓和地方百姓的待遇差別如何取消？如農(nóng)三師的圖木舒克市集體所有制的少數(shù)民族和全民所有制的兵團(tuán)漢族兵團(tuán)人都從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（主要是種植業(yè)），但兵團(tuán)人有工資，少數(shù)民族農(nóng)民靠微薄的種地收入。同樣是農(nóng)民不同的待遇容易引起不和諧，對(duì)圖木舒克市穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)很大影響。第二，特殊行政區(qū)問(wèn)題。說(shuō)它們特殊是因?yàn)樗鼈儾粚儆谡降男?/p>

15、政區(qū)，但在法規(guī)文件中經(jīng)常出現(xiàn)，在統(tǒng)計(jì)資料單列，事實(shí)上真的存在。主要類型有三種：一是開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)不是正式行政區(qū)，但有自己的區(qū)劃范圍，與其它正式行政區(qū)沒(méi)有區(qū)別，或者行政級(jí)別高于正式行政區(qū)，比如天津市濱海新區(qū)還管理漢沽區(qū)和塘沽區(qū)兩個(gè)市轄區(qū)。二是西藏那曲地區(qū)的雙湖特別區(qū)。雙湖特別區(qū)位于西藏自治區(qū)北部、那曲地區(qū)西北部，其前身是雙湖辦事處，它是為開(kāi)發(fā)藏北“無(wú)人區(qū)”于1976年新建的行政區(qū)域，是一個(gè)地域遼闊，居住極度分散的縣級(jí)特別區(qū)。三是貴州的六枝

16、特區(qū)和萬(wàn)山特區(qū)。這兩個(gè)特區(qū)原來(lái)都是礦區(qū)，后來(lái)慢慢的都和縣一樣了。第三，大興安嶺問(wèn)題。主要涉及三個(gè)方面：政企合一、地區(qū)轄區(qū)和飛地。一是政企合一問(wèn)題。大興安嶺地區(qū)行署和國(guó)有企業(yè)大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司是兩塊牌子一套人馬，這樣很容易導(dǎo)致壟斷和腐敗。二是地區(qū)轄區(qū)問(wèn)題。大興安嶺地區(qū)轄有4個(gè)區(qū)：加格達(dá)奇區(qū)、松嶺區(qū)、新林區(qū)、呼中區(qū)，它們既不屬于市轄區(qū)也不屬于縣轄區(qū)，法律上根本沒(méi)有出現(xiàn)地區(qū)轄區(qū)這個(gè)名稱，但是在民政部的行政區(qū)劃代碼里面卻有它們的代碼（但寫明了