國土資源法律法規(guī)解讀

1、國土資源法律法規(guī)解讀,,一、土地管理歷史的演變,1、奴隸社會實行土地國有制；一切土地屬于國家。所謂的“普天之下，莫非王土；四海之濱，莫非王臣”。(凡是天下的土地沒有不是屬于帝王的，凡是在天下水土上生活的人沒有不是帝王的臣民), 國王把土地分給諸侯，可以世代使用，但無權(quán)轉(zhuǎn)讓和買賣，井田制是奴隸社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。奴隸社會.jpg 2、封建社會實行土地私有制；標(biāo)志從秦朝建立，“六王畢，四海一”，形成“家天下”?！　?、現(xiàn)行的全民所有制和

2、農(nóng)民集體所有制的確立。中華人民共和國成立后，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，改為農(nóng)民土地所有制。1982年憲法第一次提出，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留山、自留地，也屬于集體所有。,二、黨在各個歷史時期的土地政策。,黨對中國農(nóng)民階級作了深入的調(diào)查和分析，認(rèn)定革命的中心問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民是中國農(nóng)民革命的主力軍，而土地又是農(nóng)民革命的動力。解決了土地問題，無疑就是解決

3、了政權(quán)問題。因此，不論是在抗戰(zhàn)中還是在解放戰(zhàn)爭中，中國共產(chǎn)黨始終都在調(diào)整著土地政策，朝著對農(nóng)民最有利的方向發(fā)展，因此得到了廣大農(nóng)民群眾的支持，取得了革命的勝利。建立政權(quán)后，中共進(jìn)行了三大改造，土地公有的誕生，極大的調(diào)動了農(nóng)民的積極性，有利的鞏固了新生的政權(quán)。歷史表明“誰贏得了農(nóng)民，誰就會贏得中國，誰解決土地問題，誰就會贏得農(nóng)民。,1、土地革命（國共十年對峙時期）。　　政策：打土豪、分田地、廢除封建剝削和債務(wù)?！　÷肪€：依靠貧農(nóng)，聯(lián)合

4、中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護(hù)中小工商業(yè)者，消滅地主階級（1931年）?！　∽饔茫恨r(nóng)民在經(jīng)濟(jì)政治上翻了身；農(nóng)民積極參軍參戰(zhàn)，發(fā)展生產(chǎn)?！　?、雙減政策（抗戰(zhàn)時期）　　政策：地主減租減息、農(nóng)民交租交息?！　∽饔茫河欣趫F(tuán)結(jié)農(nóng)民、地主一致抗日。　　3、土地改革（解放戰(zhàn)爭，實際時間是1947—1948年）　　政策：沒收地主土地，廢除封建剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度，按農(nóng)村人口平均分配土地?！　÷肪€：依靠貧農(nóng)，團(tuán)結(jié)中農(nóng)，有步驟有

5、分別地消滅封建剝削土地制度?！　∽饔茫恨r(nóng)民分得土地，積極參軍、支援前線，成為解放戰(zhàn)爭勝利的可靠保證?！hhh.jpg ghhh (1).jpg,4、土地改革（過渡時期，實際時間是1950—1952年）　　政策：廢除封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。與以往不同：保護(hù)富農(nóng)經(jīng)濟(jì)?！　∽饔茫簭氐讖U除了數(shù)千年的封建剝削土地制度；解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家工業(yè)化開辟了道路。改革后新氣像.jpg　　5、農(nóng)業(yè)合作化（三大改造

6、時期，1953—1956年）　　政策：積極發(fā)展穩(wěn)步發(fā)展的方針，自愿互利的原則，由互助組——初級社——高級社?！　∽饔茫恨r(nóng)民土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓兄啤?6、人民公社化（十年建設(shè)時期，實際時間1958—1978年）　　政策：小社并大社（片面追求一大二公：一大是指公社的規(guī)模大，二公是指公社的公有化程度高 ）?！　∮绊懀簢?yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。 7、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（改革開放時期，1978年以來）　　政策：在土地公有制的基礎(chǔ)

7、上，把土地包給各家各戶使用，農(nóng)民對土地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。農(nóng)民生產(chǎn)的東西，“保證國家的，留足集體的，剩下都是自己的”?！　∽饔茫赫{(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。,三、《土地管理法》的地位。,1、是迄今為止中國土地立法的基本法。在它的上面是憲法，下面是各種行政法規(guī)和規(guī)章。自1986年以來，土地管理法對我國土地法律制度的完善和地產(chǎn)市場的發(fā)育成長及耕地的保護(hù)起到了十分重要的作用。即使是1994年《城市房地產(chǎn)管理

8、法》頒布以后，《土地管理法》的這種土地基本法地位仍然沒有動搖。 2、現(xiàn)行的《土地管理法》的性質(zhì)?；旧蠈儆谕恋匦姓?，而不是土地民事法。盡管這部法律中規(guī)定了各種土地權(quán)利，但主要是為了管理的目的。在這部法律中，核心指導(dǎo)思想是“加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護(hù)耕地，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”（第1條），土地法不是純粹的民事立法，但也不能脫離民法、無視民法。,3、《

9、土地管理法》受到三個方面的制約：①憲法，特別是憲法關(guān)于土地公有制的規(guī)定。②中國經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程。改革的漸進(jìn)性，使現(xiàn)階段任何時候的立法都帶有階段性和滯后性。這一點在土地立法方面表現(xiàn)十分明顯。如：建設(shè)用地賠償。③其他法律。如《合同法》、《擔(dān)保法》等。　　4、土地法的改革勢在必行?，F(xiàn)行的《土地管理法》是一部好的法律，它的歷史貢獻(xiàn)和現(xiàn)實作用都是值得肯定的。但是，經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展要求我們進(jìn)一步完善土地立法。所以，我們不能回避存在的問題，更應(yīng)該積

10、極地推進(jìn)土地法的改革。我們需要一部更好的土地法。,四、《土地管理法》的基本內(nèi)容,我國《土地管理法》的基本內(nèi)容：共有8章86條，確立了土地管理的基本制度，土地所有制、耕地保護(hù)制度、用途管制制度、土地征收征用、有償使用制度等,（一）土地所有制,根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，我國城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。    國家土地所有權(quán)是指國有

11、土地屬于全民所有，由國務(wù)院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體土地所有權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法對其所有的土地享有的占有、使用、收益和處分，并排除他人非法干涉的權(quán)利。集體土地分三級所有，包括：村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上

12、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！?（二）耕地保護(hù)制度,耕地保護(hù)制度是我國土地管理的一項重要制度。該項制度主要包括以下內(nèi)容：    一是確保耕地總量18億畝的目標(biāo)。溫家寶總理在2007年的政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤；并特別指出，一定要守住全國

13、耕地不少于18億畝這條紅線。    二是實行耕地總量動態(tài)平衡。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少，耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定的期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。省級人民政府是耕地總量動態(tài)平衡的責(zé)任者，也是耕地開墾的組織者和監(jiān)督者。    三是實行占一補(bǔ)一制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)項

14、目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。,,四是對基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田的數(shù)量“應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”。這是為保證我國耕地的質(zhì)量和基本數(shù)量提出的要求。同時，根據(jù)第三十四條和第二十四條的要求，

15、對基本農(nóng)田要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位，逐一地塊的劃區(qū)定界與保護(hù)，并予以公告。    五是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地。提高新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，征收耕地占用稅、提高征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、對違法用地的確需補(bǔ)辦手續(xù)的，從新從高進(jìn)行征地補(bǔ)償和收取土地出讓金等等，都是保護(hù)耕地采取的經(jīng)濟(jì)手段。,（三）用途管制制度,土地利用總體規(guī)劃是落實土地用途管制的基本前提?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，

16、規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。另外，下級規(guī)劃應(yīng)依據(jù)上一級規(guī)劃編制，建設(shè)用地總量不得超過上一級規(guī)劃的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級規(guī)劃的控制指標(biāo)，確立了規(guī)劃體系的總體控制作用。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，確立

17、了土地利用總體規(guī)劃控制建設(shè)用地總量的法律地位。規(guī)定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。,（四）土地征收征用,關(guān)于征收的范圍及征收與征用的區(qū)別。十屆人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法》修正案中，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”為與《憲法》相適應(yīng)，《土地管理法》也作出了相應(yīng)的修改，第二條第四款修改為：“

18、國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時將原有的“征用”改為“征收”。 現(xiàn)在的征收，涵義同于原《憲法》和《土地管理法》中的征用，是指國家為了公共利益的需要，依法將集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有并給予補(bǔ)償?shù)男袨椤，F(xiàn)在的征用，是指國家為了公共利益的需要，依法強(qiáng)制使用集體土地，在使用完畢后再將土地歸還集體的一種行為，類似于臨時使用土地。,征收和征用的共同點在于強(qiáng)制性。征收和征用，均依政府依法作出的征收命

19、令、征用命令而發(fā)生效力。征收和征用的不同點是：征收的實質(zhì)，是國家強(qiáng)行收買發(fā)包人所有權(quán)，意味著所有權(quán)性質(zhì)的改變；征用的實質(zhì)，是國家強(qiáng)行使用集體土地，使用完畢再返還原集體，并不改變所有權(quán)性質(zhì)。,（五）有償使用制度,一是我國土地供應(yīng)方式有劃撥和有償使用兩種方式。二是有償使用方式包括出讓、租賃、作價出資入股。 三是出讓包括協(xié)議出讓和招標(biāo)拍賣掛牌出讓。四是經(jīng)營性用地逐步開始有償使用。,五、近幾年我國土地管理制度改革的主要內(nèi)容,（一）國土資源

20、管理體制改革,2004年，黨中央、國務(wù)院針對當(dāng)前國土資源管理中存在的突出問題，作出了實行省級以下國土資源管理部門垂直管理的重大決策。同年4月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2004〕12號），對改革進(jìn)行了全面部署。中共中央組織部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省以下國土資源主管部門干部管理體制的通知》（組通字〔2004〕22號），對省以下國土資源主管部門干部管理體制的調(diào)整作出了具體規(guī)定。,（二）土地執(zhí)法監(jiān)察體系改

21、革,為加強(qiáng)中央政府對省級政府土地管理和利用行為的監(jiān)督，2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）明確提出了“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”的要求。2006年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度的有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號，以下簡稱《通知》），根據(jù)《通知》精神，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，由國土資源部

22、行使國家土地督察職權(quán)，代表國務(wù)院對各?。▍^(qū)、市）以及計劃單列市土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，具體工作由國家土地總督察、副總督察負(fù)責(zé)。國務(wù)院還規(guī)定：“派駐地方的國家土地督察局，代表國家土地總督察發(fā)行監(jiān)督檢查職責(zé)?！?（三）建設(shè)用地審批制度改革,農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，是土地管理和調(diào)控中的重要環(huán)節(jié)。管好用好土地，離不開科學(xué)合理地行使土地行政審批權(quán)。1998年修訂的《土地管理法》確立了用途管制制度和分級管理制度，規(guī)定建設(shè)需要使用土地的必須

23、依法使用國有土地，涉及使用集體土地的，應(yīng)當(dāng)辦理征地手續(xù)，涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。依照現(xiàn)有規(guī)定，全國各直轄市、計劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬以上的城市共84個城市建設(shè)用地需按土地利用年度計劃分批次報國務(wù)院審批。幾年的實踐證明，原有建設(shè)用地審批方式存在審批時間較長、審批程序較為繁鎖、批后監(jiān)督管理難以到位等問題。,（四）征地制度改革,針對征地制度實施中存在的突出問題，近幾年，國務(wù)院先后出臺政策文件

24、規(guī)范與農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)的征地制度，推進(jìn)征地制度改革，主要涉及征地補(bǔ)償原則、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、社會保障制度、補(bǔ)償費(fèi)的使用、安置的途徑、征地的程序等，已基本形成一個征地制度的新的政策體系。 一是確定征地補(bǔ)償原則，二是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，三是建立社會保障制度，四是規(guī)范補(bǔ)償費(fèi)使用，五是增加安置途徑，六是規(guī)范征地程序。,（五）土地供應(yīng)方式改革,近年來，我國的土地供應(yīng)方式發(fā)生了重大改革，從全部劃撥到開始有償使用，再到逐步擴(kuò)大有償使用的范圍，市場配置

25、資源的基礎(chǔ)性作用在日益顯現(xiàn)。 一是確立國有土地有償使用方式。二是擴(kuò)大有償使用范圍。三是建立健全土地市場規(guī)范運(yùn)行的六項基本制度。四是規(guī)范國有土地招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓的操作程序。五是進(jìn)一步擴(kuò)大有償使用范圍。,（六）農(nóng)村土地管理制度改革,國務(wù)院71號文件重申了現(xiàn)有法律政策對農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)定，并要求嚴(yán)格執(zhí)行，包括以下內(nèi)容： 一是嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。這是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利

26、用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用規(guī)劃和管理是國家權(quán)力，違反規(guī)劃和不經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何小組土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。 二是嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅，可以使用農(nóng)民集體所有土地，并要依法發(fā)行審批手續(xù)。農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。 三是嚴(yán)格控

27、制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)禁以各種名義擅自擴(kuò)大集體建設(shè)用地規(guī)模，并重點對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點作出了明確的限制。,,四是嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為。71號文件要求嚴(yán)肅查處“以租代征”行為，明確國家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法批地的法律責(zé)任；單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法占地的法律責(zé)任。 五是嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。國土資