行政管理學(xué)-第五章

1、第五章　行政管理機(jī)構(gòu),,第一部分　學(xué)習(xí)目標(biāo),通過本章的學(xué)習(xí)，了解行政管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和特點(diǎn)，以及不同的行政管理機(jī)構(gòu)的類型，對行政管理機(jī)構(gòu)有一個較為直接和理性的認(rèn)識，同時掌握行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般原則和具體程序，對依法行政有更深的認(rèn)識。,第一節(jié)　行政管理機(jī)構(gòu)的特性與作用,一、行政管理機(jī)構(gòu)的特性（一）行政管理機(jī)構(gòu)的含義　　行政管理機(jī)構(gòu)是按照憲法和其他有關(guān)法律的規(guī)定，依照一定程序組建起來的，行使國家行政權(quán)力，履行各種行政職能的國家機(jī)關(guān)的總稱

2、，是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，亦稱為行政機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)等。,,1．從社會管理的角度來看，行政管理機(jī)構(gòu)是社會各種機(jī)關(guān)、組織中規(guī)模最大，管理范圍最廣的一種組織類型；2．從國家統(tǒng)治的角度來看，它又是國家意志的直接體現(xiàn)者和實行者。,,（二）行政管理機(jī)構(gòu)特性的表現(xiàn)1．合法性2．主體性3．系統(tǒng)性4．權(quán)威性5．執(zhí)行性和管理性,,1．合法性　行政管理機(jī)構(gòu)存在的依據(jù)是行政權(quán)力的存在，沒有行政權(quán)力，行政管理機(jī)構(gòu)也不存在了。 而現(xiàn)代社

3、會的公共權(quán)力都必須合法存在，即由法律賦予，依照法律行使。所以，行政管理機(jī)構(gòu)的首要特性是具有合法性。,,2．主體性 行政管理機(jī)構(gòu)是行使行政權(quán)力的主體，是行政職能的主要載體，在行政關(guān)系中居于主動地位。 在進(jìn)行社會管理的活動中，行政管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)實際情況和公共利益主動地發(fā)現(xiàn)問題，維護(hù)秩序和制定規(guī)劃。 行政主體，就是根據(jù)國家授權(quán)依法以自己的名義實施國家行政管理的組織。,,3．系統(tǒng)性　行政管理機(jī)構(gòu)是一個龐大的、有機(jī)的系統(tǒng)

4、。任何國家的行政管理機(jī)構(gòu)都是依法設(shè)置的由若干要素按照一定的目標(biāo)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)所組成的職責(zé)分明，協(xié)調(diào)有序的有機(jī)整體，其組織系統(tǒng)遍布全國各地。,,（1）從管轄的范圍來看，它包括中央政府、各級地方政府和各類基層行政管理機(jī)構(gòu)，形成了一個類似金字塔形的層級結(jié)構(gòu)，主要以分層管理的方式開展工作。（2）從橫向上看，各層級的行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部都有橫向職能部門劃分，這些部門分工領(lǐng)導(dǎo)和管理各有關(guān)事務(wù)。,,4．權(quán)威性　行政管理機(jī)構(gòu)作為國家

5、權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，以整個社會生活為自己的控制對象，擁有凌駕于整個社會之上的權(quán)威，能夠運(yùn)用各種法律和行政的手段來維持社會的政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和文化生活秩序，保證社會的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。 強(qiáng)制性和權(quán)威性是行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會管理的重要依據(jù)和工具。,,5．執(zhí)行性和管理性　一方面，在很大程度上說，現(xiàn)代行政管理機(jī)構(gòu)大都是立法代議機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行后者通過的各項法律和法規(guī)。 另一方面，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力日益增加，特別是委托立法權(quán)和政策制定權(quán)，

6、使得行政管理機(jī)構(gòu)有了很大的管理決策和輔助決策的權(quán)力。,二、行政管理機(jī)構(gòu)的作用,（一）行使國家的行政權(quán)力，對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理　　1．在經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理方面，國家行政管理機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)部門（如工業(yè)農(nóng)業(yè)部門、交通部門、工商貿(mào)易部門、經(jīng)濟(jì)計劃部門等）實施領(lǐng)導(dǎo)，組織和管理社會經(jīng)濟(jì)。,,2．在社會事務(wù)管理方面，通過建立專門機(jī)構(gòu)對社會福利、社會救濟(jì)、社會保險等事業(yè)實施管理，以及對國家的教育、衛(wèi)生、文化等各項事業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理。3．在政治管理方面，由公

7、安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、情報機(jī)關(guān)等，通過約束、控制、防御、保衛(wèi)以及鎮(zhèn)壓手段，維護(hù)統(tǒng)治階級的社會秩序，這是任何國家行政管理機(jī)構(gòu)都不可缺少的作用和功能。,,（二）執(zhí)行和實施各種法律、法規(guī)、規(guī)章，維持社會治安和良好的市場秩序　　行政管理機(jī)構(gòu)的作用是和立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)相對而言的，是整個國家機(jī)器的一個組成部分。,,1．立法是國家意志的表達(dá)，立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對國家重大事項進(jìn)行決策，根據(jù)統(tǒng)治階級和社會大多數(shù)人的意志制定法律；　2．行政是國家

8、意志的執(zhí)行，負(fù)責(zé)執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)的法律，貫徹實施其決策；　3．司法則是運(yùn)用國家法律審判具體的訴訟案件，保證法律公平、公正地執(zhí)行?！⌒姓芾頇C(jī)構(gòu)以立法機(jī)關(guān)的法律為出發(fā)點(diǎn)，向其負(fù)責(zé)，并受其指導(dǎo)和制約。沒有行政管理機(jī)構(gòu)，國家的法律和政策就不能得以實施。,第二節(jié)　行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式及其類型,一、行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式　　所謂行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式，是指國家行政管理機(jī)構(gòu)的組織形式與產(chǎn)生方式的總稱。,,（一）內(nèi)閣制國家行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式

9、1．內(nèi)閣制國家行政管理機(jī)構(gòu)的含義 2．英國的內(nèi)閣制政府制度3．意大利、奧地利、希臘、日本、以色列、印度、新加坡等也是實行內(nèi)閣制政府制度，,,1、內(nèi)閣制國家行政管理機(jī)構(gòu)的含義 　　內(nèi)閣制國家的最高行政管理機(jī)構(gòu)是內(nèi)閣，內(nèi)閣由首相、政府各職能部門的部長組成，首相為政府首腦，領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。 內(nèi)閣由議院中占據(jù)多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成，其他政府機(jī)構(gòu)的成員由任命產(chǎn)生，內(nèi)閣向議會負(fù)責(zé)。國家一級的行政管理機(jī)構(gòu)由內(nèi)閣辦公機(jī)構(gòu)和各職

10、能部門的機(jī)構(gòu)組成。其主要代表國家是英國。,,2、英國的內(nèi)閣制政府制度?。?）英國是實行內(nèi)閣制政府制度的國家，中央政府即內(nèi)閣是首相領(lǐng)導(dǎo)下的全體政府大臣的總稱。中央政府由全體大臣、國務(wù)大臣、各部政務(wù)次官、執(zhí)政黨的督導(dǎo)員以及王室官員共約100人組成。,,（2）內(nèi)閣的產(chǎn)生主要是：由國家元首任命議會下院多數(shù)黨領(lǐng)袖為首相，內(nèi)閣其他成員由國家元首根據(jù)首相的提名任命。 英國的慣例是，每次下院大選后，英王即任命多數(shù)黨領(lǐng)袖為首相，授權(quán)

11、其組織內(nèi)閣，首相在與其他多數(shù)黨首領(lǐng)協(xié)商后，提出政府和內(nèi)閣成員名單，直接報請英王任命。在英國歷史上，除有幾次由多個政黨共同組成聯(lián)合內(nèi)閣外，絕大部分內(nèi)閣都是由下院中的多數(shù)黨組成的內(nèi)閣。,,（3）英國中央行政管理機(jī)構(gòu)體系中除內(nèi)閣辦公機(jī)構(gòu)和政府各部門機(jī)構(gòu)外，還包括樞密院。樞密院是英國歷史上遺留下來的古老機(jī)構(gòu)，是在法律上輔助英王行使立法、行政和司法權(quán)的最高政府機(jī)構(gòu)。 辦公機(jī)構(gòu)在首相的指導(dǎo)下由內(nèi)閣秘書領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)有內(nèi)閣秘書處、中

12、央統(tǒng)計局、管理與人事局和史料組。,,3．意大利、奧地利、希臘、日本、以色列、印度、新加坡等也是實行內(nèi)閣制政府制度，其最高行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式與英國的大致相同。,,（二）總統(tǒng)制國家行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式1．總統(tǒng)制國家行政管理機(jī)構(gòu)的含義　總統(tǒng)制類型國家的最高行政管理機(jī)構(gòu)由總統(tǒng)、總統(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)、政府各部門機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立機(jī)構(gòu)組成。 總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦?？偨y(tǒng)通過選舉產(chǎn)生，其他成員由總統(tǒng)依照法律程序任命?？偨y(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)

13、下的整個行政機(jī)關(guān)并不對議會負(fù)責(zé)。其主要代表國家是美國。,,2．美國的總統(tǒng)制國家行政管理機(jī)構(gòu) 　?。?）在美國，其聯(lián)邦政府由總統(tǒng)、副總統(tǒng)和各部部長組成?？偨y(tǒng)作為政府首腦兼任國家元首，經(jīng)民選直接產(chǎn)生。,（2）選舉分為兩個階段進(jìn)行： 第一階段：選舉總統(tǒng)候選人，由各州按州議會規(guī)定的方式選舉與該州選派于國會的參議員和眾議員總數(shù)相等的總統(tǒng)選舉人； 第二階段：選舉總統(tǒng)，各州總統(tǒng)選舉人組成選舉人團(tuán)，分別在各州府以無記名方式投票選舉總統(tǒng)

14、與副總統(tǒng)，獲選舉人票數(shù)二分之一以上者當(dāng)選，若無人獲得半數(shù)選票時，則由眾議院和參議院分別選舉正、副總統(tǒng)。政府各部部長由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意后由總統(tǒng)任命。,（3）美國聯(lián)邦政府包括總統(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)、內(nèi)閣和各部以及獨(dú)立機(jī)構(gòu)三類。 其中的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)是白宮直屬機(jī)構(gòu)，是總統(tǒng)的助手和顧問班子。 內(nèi)閣不是中央政府的一級組織，只是總統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)。 美國聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)是指為了某項目以國會立法形式設(shè)立的、獨(dú)立于政府內(nèi)閣各部的行

15、政機(jī)構(gòu)。,,（4）拉美的阿根廷、巴西、墨西哥，亞洲的印度尼西亞、巴基斯坦，非洲的埃及、肯尼亞等不少國家采取這種方式組成其國家的最高行政管理機(jī)構(gòu)或中央政府行政管理機(jī)構(gòu)。,,（三）半總統(tǒng)制國家行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式　　1．半總統(tǒng)制類型國家的最高行政管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式兼有內(nèi)閣制和總統(tǒng)制的特點(diǎn)，以法國的第五共和國最為典型。,,2．法國的半總統(tǒng)制國家行政管理機(jī)構(gòu)（1）在法國，國家行政管理機(jī)構(gòu)是政府，政府由總理領(lǐng)導(dǎo)，而總理是由經(jīng)全民選舉產(chǎn)生的總

16、統(tǒng)任命的?？偨y(tǒng)與總理的關(guān)系是：前者決定大政方針，后者負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)。 總統(tǒng)是國家元首，掌握實際統(tǒng)治權(quán)，成為國家權(quán)力的中心，不對任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)直接可以無須經(jīng)議會同意而自行任命總理和政府部長，主持內(nèi)閣會議；可以不經(jīng)總理部署直接頒布緊急命令、發(fā)布總統(tǒng)咨文。,,（2）作為執(zhí)行總統(tǒng)的對內(nèi)對外政策，掌管行政機(jī)構(gòu)和武裝部隊的中央政府由總理、國務(wù)部長、部長、國務(wù)秘書等組成。 （3）采用這種方式組成政府的國家主要是法國、芬蘭

17、、冰島、葡萄牙等，20世紀(jì)90年代以來，俄羅斯和東歐一些國家也采用這種政府制度。,,（四）委員會制國家行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式 1．委員會制國家行政管理機(jī)構(gòu)的含義　　委員會制國家的最高行政管理機(jī)構(gòu)是由議會選舉產(chǎn)生的委員會，委員會由主席領(lǐng)導(dǎo)，主席為政府首腦，委員兼任各部部長，最高行政機(jī)構(gòu)對議會負(fù)責(zé)。 委員會的辦公機(jī)構(gòu)和各職能部門機(jī)構(gòu)共同組成國家一級的行政管理機(jī)構(gòu)。這種類型的主要代表國家是瑞士。,,2．瑞士的委員會

18、制國家行政管理機(jī)構(gòu)（1）瑞士是世界上唯一長期實行委員會制政府制度的國家，它的政府組成方式比較特別。瑞士聯(lián)邦委員會是瑞士最高行政管理機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦議會兩院（國民院和聯(lián)邦院）聯(lián)席會議從有資格被選為議員的公民中選出七名委員組成，任期四年，與聯(lián)邦議會的任期相同，可以連選連任，不受限制。,,任期內(nèi)，如出現(xiàn)委員缺位時，由議會補(bǔ)選。委員不得兼任議員。委員會設(shè)正副主席各一人，亦由議會從七名委員中選出。委員會主席就是聯(lián)邦主席，既是政府首腦，又是國家元首，

19、任期一年，不得連任。 按照慣例，主席任期滿時，由副主席通過選舉繼任，并另選新的副主席。聯(lián)邦委員會設(shè)外交部、內(nèi)政部、司法警察部、財政部、國民經(jīng)濟(jì)部、交通運(yùn)輸與能源部以及軍事部，由七名委員分別兼任這七個部的部長。,,（2）瑞士聯(lián)邦議會不僅有立法權(quán)，而且有行政政策、方針決定權(quán)，是最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。議會是委員會的上級機(jī)關(guān)，對委員會享有監(jiān)督權(quán)，可以變更或撤銷委員會的決定和措施。議會通過的法律案或其他決定，委員會不能要求議會復(fù)議，必須服從和

20、執(zhí)行。,,（五）國務(wù)院制國家行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式1．國務(wù)院制國家行政管理機(jī)構(gòu)的含義　　國務(wù)院制國家行政管理機(jī)構(gòu)的最高行政管理機(jī)構(gòu)是國務(wù)院，即中央政府，由全國人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。 國務(wù)院由總理、副總理若干人、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成。國務(wù)院的辦公機(jī)構(gòu)和各職能部門機(jī)構(gòu)共同組成中央人民政府的行政管理機(jī)構(gòu)。,,2、中國的國務(wù)院制國家行政管理機(jī)構(gòu)　　中國憲法規(guī)定："中華人民

21、共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。"從歷史上看，國務(wù)院的前身是政務(wù)院，但是兩者有一定區(qū)別。,,（1）國務(wù)院總理由國家主席提名，經(jīng)全國人民代表大會投票表決決定，由國家主席任命。其選舉程序由以下三個環(huán)節(jié)構(gòu)成：第一，提名，即全國人大選舉產(chǎn)生國家主席，由國家主席提名國務(wù)院總理人選。第二，投票表決，即全國人大代表在充分協(xié)商和民主討論的基礎(chǔ)上投票表決。候選人獲得半數(shù)代表的同意，即為通過。

22、第三，任命，即總理提名人經(jīng)全國人大代表投票表決通過后，由國家主席簽署主席令任命。,,（2）國務(wù)院的其他組成人員，包括副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長，由國務(wù)院總理提名，經(jīng)全國人大代表過半數(shù)投票表決決定，再由國家主席任命。 在全國人大閉會期間，根據(jù)國務(wù)院總理提名，全國人大常委會有權(quán)決定部長、委員會主任、審計長、秘書長人選，由國家主席任命。,二、行政管理機(jī)構(gòu)的類型,（一）根據(jù)行政管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)劃分

23、　　1．領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)　　2．執(zhí)行機(jī)構(gòu)　　3．監(jiān)督機(jī)構(gòu)　　4．咨詢機(jī)構(gòu)　　5．信息機(jī)構(gòu) 　　6．輔助機(jī)構(gòu)　　7．派出機(jī)構(gòu),,（二）根據(jù)行政管理機(jī)構(gòu)的職能劃分1．經(jīng)濟(jì)類行政管理機(jī)構(gòu)　　這類機(jī)構(gòu)主要代表國家對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控和管理。2．社會類行政管理機(jī)構(gòu)　　這類機(jī)構(gòu)主要進(jìn)行社會文化生活等管理活動。3．政治類行政管理機(jī)構(gòu)　　這類機(jī)構(gòu)主要從事維持政治制度和管理政府內(nèi)政、外交事務(wù)等活動。,第三節(jié)　行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置,一、行政

24、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則（一）行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的含義　行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是指行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、撤銷和合并等的總稱。從歷史的角度來看，行政管理的環(huán)境總在不斷地發(fā)生變化，行政管理機(jī)構(gòu)也不能一成不變，它要隨著環(huán)境的變化而變化。因此，行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、撤銷和合并，是一種正常的行政現(xiàn)象。,,（二）設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)時應(yīng)該遵循的基本原則　1．適應(yīng)性原則　2．協(xié)調(diào)性原則　3．權(quán)責(zé)相稱原則　4．精干高效原則 　5．法制性原則,,1．

25、適應(yīng)性原則（1）根據(jù)社會政治、經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展，適時而科學(xué)地設(shè)置、調(diào)整和改革行政機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)社會向政府提出的要求，這是行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的最基本原則。（2）國家行政管理機(jī)構(gòu)是一個與外部環(huán)境密切聯(lián)系的開放性的社會系統(tǒng)，它適應(yīng)外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生；在與外部環(huán)境的相互作用中，發(fā)揮著自己的特定功能。,,（3）一個社會的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和國際環(huán)境都可能對行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生重大的影響。因此，設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)必須要考慮到這些環(huán)境因素，適

26、應(yīng)外在環(huán)境的系統(tǒng)要求。當(dāng)這些環(huán)境因素發(fā)生改變時，行政管理機(jī)構(gòu)也要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，以求適應(yīng)這些變化。,,2．協(xié)調(diào)性原則（1）行政管理機(jī)構(gòu)是一個協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)如何，對系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮有重大的影響。機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)性高，則系統(tǒng)的整體功能大于部分之和；機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)不合理，則系統(tǒng)的整體功能小于部分之和。,,（2）現(xiàn)代行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，單位眾多，沒有有效協(xié)調(diào)，就會各自為政，難以履行行政職能。因此，在行政管理機(jī)構(gòu)的上下級之間和同級各

27、部門之間，機(jī)構(gòu)設(shè)置一定要合理、協(xié)調(diào)。首先，要求機(jī)構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)一。其次，領(lǐng)導(dǎo)指揮的統(tǒng)一也有助于機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。,,3．權(quán)責(zé)相稱原則(3點(diǎn)內(nèi)容）（1）行政管理機(jī)構(gòu)是一個權(quán)責(zé)體系，權(quán)力和責(zé)任是任何行政管理機(jī)構(gòu)的重要組織要素。權(quán)力是行政管理機(jī)構(gòu)履行職能、發(fā)揮功能的工具和憑借，沒有行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的管理性和權(quán)威性就無法得到發(fā)揮。,,（2）行政管理機(jī)構(gòu)作為行政管理行為的主體和行政管理行為的施行者，也必須對自己做出的行政管理行為負(fù)責(zé)；否則，行政管理

28、機(jī)構(gòu)就可能濫用行政權(quán)力，不履行行政職責(zé)，與設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)的原則相違背。,,（3）行政管理機(jī)構(gòu)是各法定職位的集合。職位是因工作需要而設(shè)置的工作崗位，是職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一。每一個職位所應(yīng)享受的行政權(quán)力與所應(yīng)承擔(dān)的行政、法律責(zé)任應(yīng)保持一致，職權(quán)與職責(zé)都應(yīng)有法定的、明確的說明。,,4．精干高效原則 （1）追求行政管理高效率是由行政管理機(jī)構(gòu)自身的性質(zhì)所決定的。行政機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，就是要高效率地執(zhí)行憲法、法律和行政法規(guī)，追求行政管

29、理高效率。 （2）行政管理又是由許多部門、許多層次組成，行使著許多重要的權(quán)力。要獲得行政高效率，行政管理機(jī)構(gòu)就必須盡可能精簡，避免職能重復(fù)交叉。,,5．法制性原則　?。?）行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的法制性原則包括兩方面內(nèi)容：一方面，行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其體制要有法律上的根據(jù)和保障。另一方面，行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)都必須由法律賦予。　?。?）在進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的時候就必須對機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍和責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行明確界定，形成"法治政府"和

30、"責(zé)任政府"。,二、行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的程序,（一）行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置程序的含義　為確保行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的合法化，就必須將行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序納入法制化的軌道，制定并嚴(yán)格執(zhí)行《行政機(jī)構(gòu)編制法》，這也是杜絕行政首長個人隨意設(shè)立、變更行政機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵。所謂行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的程序是指依法設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)的方法和步驟。,,（二）行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置程序的基本環(huán)節(jié)1．提出行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的理由，并設(shè)計出初

31、步方案　　要設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)，政府或政府的機(jī)構(gòu)編制部門必須就此提出充分的理由。然后，在調(diào)查研究和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，就行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立或者變更、撤銷或者合并提出具體的方案。,,2．對行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案的評估和論證　　行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、撤銷和合并是一件非常復(fù)雜的事情。對于政府或政府機(jī)構(gòu)編制部門提出的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案必須組織專家與相關(guān)人員進(jìn)行充分評估和論證，在充分聽取各方意見之后，還要進(jìn)行必要的修改，甚至有時還得推倒重

32、來。重新制訂新的方案后仍然需要論證，直至其科學(xué)性和合理性得到絕大多數(shù)評估與論證者肯定后，方可提交給相關(guān)立法機(jī)構(gòu)或上級行政機(jī)構(gòu)予以批準(zhǔn)。,,3．對行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案的批準(zhǔn)　　行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案提出并經(jīng)評估、論證后，還必須提交有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)予以批準(zhǔn)，這是一個必不可少的程序。一般說來，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)有立法機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)。,,4．對行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案的落實與實施　　在行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過或經(jīng)上級政府批準(zhǔn)后，就需要對方案進(jìn)

33、行組織實施。組織實施的過程是一個非常復(fù)雜的過程，關(guān)鍵是人、財、物的組合。行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案的實施，由中央政府和地方政府負(fù)責(zé)。,,（三）我國行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體程序　　我國《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第五條規(guī)定：“國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)事先組織有關(guān)部門和專家進(jìn)行評估和論證?！备鶕?jù)《國務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》和《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》。,,我國行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體程序

34、應(yīng)包括：1．國務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷或者合并由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出方案，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過后，由國務(wù)院總理提請全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會決定。,,2．國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)和國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出方案，報國務(wù)院決定。3．省、自治區(qū)、直轄市人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，

35、由本級人民政府編制管理機(jī)關(guān)提出方案，報經(jīng)同級人民政府常務(wù)會議討論通過，并報請國務(wù)院批準(zhǔn)，最后報同級人民代表大會常務(wù)委員會備案。,,4．自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)人民政府的工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上級人民政府批準(zhǔn)。5．省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)構(gòu)。6．縣級以上地方各級人民政府工作部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立，在上級政府批準(zhǔn)的編織總額內(nèi)，由各工作部門報請同級編制部門批準(zhǔn)。,

36、,三、行政管理機(jī)構(gòu)編制（一）行政管理機(jī)構(gòu)編制的含義　1．行政管理機(jī)構(gòu)編制是指國家行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、人員定額、職務(wù)名稱、工作量、工資標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)額度等的總稱，簡稱行政編制。狹義的機(jī)構(gòu)編制是指一個行政管理機(jī)構(gòu)的人員定額，以及各種人員的比例結(jié)構(gòu)。其中，人員的定額是指人員數(shù)額上的限制；人員的比例結(jié)構(gòu)是指各種職務(wù)、職級人員的比例關(guān)系。,,三、行政管理機(jī)構(gòu)編制（一）行政管理機(jī)構(gòu)編制的含義　　1．行政管理機(jī)構(gòu)編制是指國家行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、人

37、員定額、職務(wù)名稱、工作量、工資標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)額度等的總稱，簡稱行政編制。狹義的機(jī)構(gòu)編制是指一個行政管理機(jī)構(gòu)的人員定額，以及各種人員的比例結(jié)構(gòu)。其中，人員的定額是指人員數(shù)額上的限制；人員的比例結(jié)構(gòu)是指各種職務(wù)、職級人員的比例關(guān)系。,,2．編制具有經(jīng)濟(jì)、組織和法律三方面的含義，對行政管理機(jī)構(gòu)來說，行政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、收支等均以編制工作為基礎(chǔ)。同時，行政管理機(jī)構(gòu)為了完成一定的目標(biāo)而把各種人員組織起來，也是通過編制工作具體體現(xiàn)出來的。編制工作又是根據(jù)國

38、家計劃按照法定程序進(jìn)行的，所以，一經(jīng)確定，就具有法律的權(quán)威，未經(jīng)法定程序，任何人無權(quán)隨意更改。,（二）行政編制管理機(jī)構(gòu)1．行政編制管理機(jī)構(gòu)的含義　行政編制管理機(jī)構(gòu)是指國家行政管理體系中依法管理各類行政管理機(jī)構(gòu)編制的部門，是行政編制管理的主體。各國主管行政編制機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及管理內(nèi)容各不相同。,,2．我國的行政編制管理機(jī)構(gòu)　我國中央一級主管行政編制的機(jī)構(gòu)是中華人民共和國中央機(jī)構(gòu)編制委員會，各省、自治區(qū)、直轄市及其下屬縣以上地方政府設(shè)有

39、機(jī)構(gòu)編制委員會。,,（三）行政編制管理的內(nèi)容　1．行政編制管理的含義　　行政編制管理是指對行政管理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員數(shù)量以及人員結(jié)構(gòu)的管理。,2．編制管理的主要內(nèi)容（1）職能管理　　職能是組織機(jī)構(gòu)得以設(shè)立的依據(jù)和基礎(chǔ)。職能管理是指配置、協(xié)調(diào)各級機(jī)關(guān)及其各部門職能的一種行政行為，它是國家根據(jù)一定時期內(nèi)國家的方針政策以及社會、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展的需要，對各行政管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行配置、協(xié)調(diào)的活動。,,（2）機(jī)構(gòu)管理　　所謂機(jī)構(gòu)管理，

40、主要是指對機(jī)構(gòu)設(shè)置與調(diào)整的管理，具體包括對機(jī)構(gòu)的總量、性質(zhì)、級別、名稱、規(guī)模等諸多內(nèi)容的管理。根據(jù)各級政府的職能總量及類別，確定每級行政管理機(jī)構(gòu)的總體規(guī)模。如規(guī)定省級政府機(jī)構(gòu),,（3）人員編制管理　　人員編制管理是指對行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員數(shù)量、結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、員工數(shù)額等的確定及其管理，這是行政編制管理中最大量、最經(jīng)常的工作。主要內(nèi)容包括：　第一，制定各級政府編制比例和編制標(biāo)準(zhǔn)。 　第二，制定各部門、單位的人員編制總額?！〉谌?，確