西南扶貧世界銀行貸款項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新及

1、中國(guó)西南扶貧世界銀行貸款項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,一、西南扶貧項(xiàng)目的效果與影響二、西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新三、西南扶貧項(xiàng)目資金管理實(shí)踐的啟示和建議,一、西南扶貧項(xiàng)目的效果與影響,（一）西南扶貧項(xiàng)目的基本情況（二）項(xiàng)目產(chǎn)生了明顯的直接效果（三）西南扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生了巨大影響,（一）西南扶貧項(xiàng)目的基本情況,項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)間是1995年7月18日，于1996年2月7日生效。項(xiàng)目貸款額度包括1.286億個(gè)特別提款權(quán)（相當(dāng)于2億美元）的信貸和4

2、750萬(wàn)美元的貸款。信貸的條件是國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)條件，35年還款期；貸款的條件是期限20年(含5年寬限期)，按復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行標(biāo)準(zhǔn)利率付息。,（一）西南扶貧項(xiàng)目的基本情況,項(xiàng)目總投資由世界銀行貸款和國(guó)內(nèi)配套資金構(gòu)成。其中世界銀行提供1.286 億個(gè)特別提款權(quán)信貸資金（相當(dāng)于2億美元），4750萬(wàn)美元貸款；國(guó)內(nèi)配套資金為2.389億美元配套資金(其中中央政府配套5000萬(wàn)美元，省級(jí)政府配套1億美元，縣政府及受益人投入5000萬(wàn)美元，北海、南

3、寧、防城港三市投入3890萬(wàn)美元)。,（一）西南扶貧項(xiàng)目的基本情況,項(xiàng)目的總體目標(biāo)是：⑴研究、探索和驗(yàn)證跨地區(qū)、跨行業(yè)、綜合性扶貧項(xiàng)目的有效性；⑵大幅度降低35個(gè)國(guó)定特困縣的絕對(duì)貧困程度；⑶促進(jìn)貧困地區(qū)剩余勞動(dòng)力健康、有序地向較為富裕的農(nóng)村地區(qū)和快速發(fā)展的中等城市輸出；⑷強(qiáng)化扶貧機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)項(xiàng)目管理隊(duì)伍，提高對(duì)扶貧項(xiàng)目的管理水平和對(duì)貧困程度的監(jiān)測(cè)水平；⑸通過(guò)土地的改良及水土保持工程，遏制貧困的石山地區(qū)環(huán)境的惡化狀況；⑹通過(guò)讓農(nóng)戶(hù)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)

4、和執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮決定性作用而鼓勵(lì)當(dāng)?shù)毓姷拇罅⑴c。,（一）西南扶貧項(xiàng)目的基本情況,項(xiàng)目覆蓋廣西、貴州、云南35個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的283萬(wàn)貧困人口,（一）西南扶貧項(xiàng)目的基本情況,項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括九個(gè)部分，分別是：教育、衛(wèi)生、勞務(wù)輸出、基礎(chǔ)設(shè)施、土地與農(nóng)戶(hù)開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、項(xiàng)目與貧困監(jiān)測(cè)（以上為軟貸項(xiàng)目）和廣西城市就業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（硬貸項(xiàng)目）,（二）項(xiàng)目產(chǎn)生了明顯的直接效果,第一，項(xiàng)目區(qū)的貧困狀況得到極大緩解。西南扶貧項(xiàng)目廣西、云南、貴

5、州三?。▍^(qū)）農(nóng)村貧困發(fā)生率從1995年的31.5%下降到2001年的12.9%；貧困強(qiáng)度由1995年的1.23%下降到2001年的1.04%；貧困深度由1995年的5.8%下降到2001年的3%；人均糧食消費(fèi)量從1995年的189公斤增加到2000年的209.4公斤，提高了10.7%；人均純收入由1995年的939.45元提高到2001年的1422.05元；,（二）項(xiàng)目產(chǎn)生了明顯的直接效果,第二，項(xiàng)目區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，項(xiàng)

6、目區(qū)的教育、衛(wèi)生公共服務(wù)水平明顯提高。第三，項(xiàng)目的成功準(zhǔn)備與實(shí)施初步建立了鄉(xiāng)村社區(qū)和貧困農(nóng)戶(hù)持續(xù)發(fā)展能力，項(xiàng)目區(qū)貧困地區(qū)干部群眾的綜合素質(zhì)得到明顯提高。第四，項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的形成。,（三）西南扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生了巨大影響,一是加快了“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃進(jìn)程。西南扶貧項(xiàng)目，共引進(jìn)外資2.475億美元，加上國(guó)內(nèi)配套資金總投資達(dá)42億元人民幣，有效地緩解了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金投入的瓶頸制約，極大地改善了貧困鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活條

7、件，穩(wěn)定地解決了280多萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題，為中國(guó)“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的順利完成做出了重要貢獻(xiàn)。以廣西為例，西南扶貧項(xiàng)目利用世界銀行貸款達(dá)1.135億美元，折合人民幣近10億元，幾乎當(dāng)于中央支持廣西的無(wú)償扶貧資金2年的總量。,（三）西南扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生了巨大影響,二是推動(dòng)了中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的體制創(chuàng)新。如一次規(guī)劃，分年實(shí)施，綜合治理，聯(lián)片開(kāi)發(fā)；村為基礎(chǔ)，整村推進(jìn)；建立科學(xué)的貧困統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、參與式扶貧，可持續(xù)發(fā)展；等等，這些成功經(jīng)驗(yàn)和有效作法

8、，對(duì)新世紀(jì)扶貧開(kāi)發(fā)方針、政策的調(diào)整都產(chǎn)生了積極的影響，有些已經(jīng)成為《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001－2010年）》的政策要點(diǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施推廣。,（三）西南扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生了巨大影響,三是驗(yàn)證了大規(guī)模、綜合性扶貧模式的有效性。四是為項(xiàng)目區(qū)培養(yǎng)了一支項(xiàng)目管理隊(duì)伍。西南扶貧項(xiàng)目從準(zhǔn)備到實(shí)施，先后1萬(wàn)多名工作人員參與了項(xiàng)目的不同階段。他們通過(guò)參加，項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、實(shí)施管理和各種專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高了綜合素質(zhì)和工作能力，形成了一支戰(zhàn)斗力強(qiáng)、懂業(yè)務(wù)、

9、能吃苦的扶貧工作隊(duì)伍。,（三）西南扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生了巨大影響,五是推動(dòng)了貧困地區(qū)的國(guó)際交流與合作。六是西南扶貧項(xiàng)目的成功準(zhǔn)備與實(shí)施，創(chuàng)造和積累了一系列綜合性扶貧項(xiàng)目管理的基本經(jīng)驗(yàn)，為世界反貧困路子的探索做出了貢獻(xiàn)。,二、西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,（一）世界銀行項(xiàng)目資金管理的一般規(guī)則（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,（一）世界銀行項(xiàng)目資金管理的一般規(guī)則,（1）世界銀行貸款提款報(bào)帳的程序如圖所示： 報(bào)帳申請(qǐng)： 縣項(xiàng)

10、目辦組織項(xiàng)目驗(yàn)收 按驗(yàn)收結(jié)果 進(jìn)度表、報(bào)帳申請(qǐng)表、證明材料 報(bào)送 財(cái)政局 審核簽字 省(區(qū))項(xiàng)目辦、 財(cái)政廳 匯總審核簽字 國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家項(xiàng)目辦,,,,,（一）世界銀

11、行項(xiàng)目資金管理的一般規(guī)則,世行資金回補(bǔ)： 審核意見(jiàn)報(bào)財(cái)政部 國(guó)家項(xiàng)目辦 付款 資金回補(bǔ)方案財(cái)政廳 省(區(qū))項(xiàng)目辦付款 資金分配方案縣財(cái)政局 縣項(xiàng)目辦付款 （根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃及進(jìn)度）項(xiàng)目實(shí)施單位（根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃及進(jìn)度）,,,,,,,（一）世界銀行項(xiàng)目資金管理的一般規(guī)則,（2）國(guó)內(nèi)配套資金根據(jù)資金來(lái)源、性質(zhì)的不同

12、，傳遞的渠道也就不同。財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)資金一般經(jīng)各級(jí)財(cái)政部門(mén)最終到項(xiàng)目，少部分通過(guò)行業(yè)部門(mén)再下達(dá)到項(xiàng)目；商業(yè)貸款按照銀行的程序和規(guī)則申請(qǐng)和使用。,（一）世界銀行項(xiàng)目資金管理的一般規(guī)則,（3）從實(shí)踐看，一般的世界銀行貸款項(xiàng)目，如果按照以上規(guī)則運(yùn)行的話(huà)，通常會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題： 一是資金難以按時(shí)、足額到位，影響項(xiàng)目計(jì)劃； 二是配套資金承諾往往得不到兌現(xiàn)，影響投資規(guī)模； 三是由于不同的資金有不同的使用管理規(guī)定，在不同

13、類(lèi)型資金不能按時(shí)到位時(shí)，勢(shì)必影響整體項(xiàng)目的推進(jìn)； 四是項(xiàng)目辦、資金部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施單位各自對(duì)項(xiàng)目的職責(zé)不明確，項(xiàng)目執(zhí)行中的協(xié)調(diào)工作難度大。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,1、項(xiàng)目設(shè)計(jì)與管理理念的創(chuàng)新為項(xiàng)目資金管理體系的創(chuàng)新提供了基礎(chǔ) 首先，綜合性扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)思路和推進(jìn)項(xiàng)目的方式，為各種資金整合提供了基礎(chǔ)。一是項(xiàng)目目標(biāo)多元；二是內(nèi)容綜合。目標(biāo)的多元性和內(nèi)容的綜合性必然導(dǎo)致資金投入的多元性。西南扶貧項(xiàng)目的資金來(lái)源包

14、括世行信貸和硬貸款、國(guó)內(nèi)配套資金和自籌，國(guó)內(nèi)配套資金按性質(zhì)分為扶貧貼息非貼息貸款、以工代賑扶貧資金和財(cái)政發(fā)展資金。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,其次，跨地區(qū)跨行業(yè)的開(kāi)發(fā)模式對(duì)資金使用提出了新的要求。項(xiàng)目實(shí)施成效表明，跨部門(mén)的綜合性扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)思路是正確有效的。這種思路必然要求項(xiàng)目資金的使用要集中投入，整體性的產(chǎn)生效果。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,第三，一次規(guī)劃、分年實(shí)施的操作方式必然要求資金投入要有長(zhǎng)期的計(jì)劃性，避免隨

15、意性。（1）項(xiàng)目規(guī)劃以村級(jí)規(guī)劃為基礎(chǔ)，項(xiàng)目實(shí)施以年度計(jì)劃為依據(jù)，每個(gè)分項(xiàng)目有明確的實(shí)施方案;（2）嚴(yán)格的工作程序。每一個(gè)分項(xiàng)目、每一項(xiàng)管理工作均有明確的目標(biāo)、要求、工作內(nèi)容;（3）嚴(yán)格的工作標(biāo)準(zhǔn)，包括各子項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資標(biāo)準(zhǔn)和戶(hù)均投資標(biāo)準(zhǔn)。特別是戶(hù)均投資標(biāo)準(zhǔn)既可避免人均投資過(guò)低達(dá)不到效果，也可避免人均投資過(guò)高壘大戶(hù)、降低扶真貧的效果;（4）重視項(xiàng)目監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況及問(wèn)題。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,2、項(xiàng)目資

16、金傳遞與使用機(jī)制創(chuàng)新（1）構(gòu)建綜合性扶貧項(xiàng)目資金傳遞系統(tǒng)項(xiàng)目資金的分配、下達(dá)、使用、債權(quán)債務(wù)的落實(shí)等是資金管理的核心。具體面臨的主要問(wèn)題是：誰(shuí)決定、如何決定資金分配？資金如何下達(dá)（傳遞）？資金以何種方式到達(dá)項(xiàng)目業(yè)主等等。由此，西南扶貧項(xiàng)目的資金管理體系相應(yīng)包括了決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、傳遞系統(tǒng)、接受系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)組成（如下圖所示）,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,資金 資金

17、 資金 圖1 西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系,決策系統(tǒng),管理系統(tǒng),傳遞,技術(shù)系統(tǒng),接受系統(tǒng),,監(jiān)測(cè)系統(tǒng),,,,,,,,,,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,（2）從機(jī)制上解決資金傳遞的有效性和使用的協(xié)同性問(wèn)題西南項(xiàng)目資金的傳遞和使用要解決的問(wèn)題主要是：資金計(jì)劃的合理性和嚴(yán)肅性；資金傳遞的有效性；不同種類(lèi)資金的協(xié)同性；資金使用責(zé)任的確定性。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系

18、創(chuàng)新,第一個(gè)問(wèn)題的解決主要依靠省區(qū)級(jí)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的作用和權(quán)威。一是通過(guò)資金總體計(jì)劃的制定落實(shí)配套資金計(jì)劃，以滿(mǎn)足“一次規(guī)劃，分年實(shí)施”的需要；二是年度資金計(jì)劃的制定要經(jīng)從上到下、再?gòu)南碌缴系膬纱紊踔炼啻蔚姆磸?fù)，以增強(qiáng)計(jì)劃的合理性和可操作性；三是充分發(fā)揮項(xiàng)目辦在計(jì)劃調(diào)控中的作用；四是利用世界銀行的每次檢查促進(jìn)資金的到位和存在問(wèn)題的解決。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,影響項(xiàng)目資金傳遞的有效性和使用的協(xié)同性有兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):(1)項(xiàng)目管

19、理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)及其有效性；(2)資金在哪一個(gè)層次上整合?，F(xiàn)行的資金管理規(guī)定決定了資金不可能通過(guò)項(xiàng)目辦系統(tǒng)直接傳遞，因此，傳遞的有效性取決于省區(qū)級(jí)項(xiàng)目辦在資金傳遞流程中的作用。其中最主要有兩個(gè)方面:第一, 資金分配計(jì)劃由省區(qū)級(jí)項(xiàng)目辦根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展制定。第二，有少量的配套資金通過(guò)省區(qū)級(jí)項(xiàng)目辦下達(dá)，以增強(qiáng)和保持對(duì)整體項(xiàng)目的協(xié)調(diào)性。廣西西南項(xiàng)目的資金運(yùn)作機(jī)制就是按照以上原則設(shè)計(jì)和運(yùn)行的。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,另一個(gè)要解決的問(wèn)題

20、是：所有項(xiàng)目資金必須在縣一級(jí)統(tǒng)一分配使用。因?yàn)椋海?）各分項(xiàng)目之間既相互獨(dú)立，又相互關(guān)聯(lián)形成一體，在資金安排上必須首先考慮項(xiàng)目的整體性，然后才是分項(xiàng)目的獨(dú)立性；（2）不同的資金有不同的使用規(guī)定，當(dāng)?shù)轿坏馁Y金與項(xiàng)目建設(shè)需要產(chǎn)生矛盾時(shí)需要進(jìn)行調(diào)配，否則肯定影響整體項(xiàng)目的推進(jìn)；（3）縣項(xiàng)目辦是政府專(zhuān)門(mén)為執(zhí)行好項(xiàng)目而成立的機(jī)構(gòu)，有能力擔(dān)負(fù)資金整合的職責(zé)。而且，也只有賦予縣項(xiàng)目辦整合資金的職能，才能確保按計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目并保證項(xiàng)目的整體性；（4）只有

21、責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，才能解決資金傳遞的有效性和資金使用的協(xié)同性問(wèn)題。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,由此，廣西西南扶貧項(xiàng)目建立了以下的資金傳遞和使用機(jī)制：世行貸款：財(cái)政部 區(qū)財(cái)政廳 縣財(cái)政局 縣項(xiàng)目辦 項(xiàng)目實(shí)施單位 項(xiàng)目；扶貧貸款：自治區(qū)農(nóng)行 縣農(nóng)行 縣項(xiàng)目辦或項(xiàng)目業(yè)主 項(xiàng)目； 以工代賑資金：區(qū)計(jì)委或區(qū)財(cái)政廳 區(qū)項(xiàng)

22、目辦或縣財(cái)政局 縣項(xiàng)目辦 項(xiàng)目實(shí)施單位 項(xiàng)目； 財(cái)政資金：區(qū)財(cái)政廳 區(qū)項(xiàng)目辦或縣財(cái)政局 縣項(xiàng)目辦 項(xiàng)目實(shí)施單位 項(xiàng)目。,,,,,,,,,,,,,,,,,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,（3）從政策上規(guī)定各渠道資金的使用，同時(shí)制定資金的管理制度，使各渠道的資金能夠合理使用。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,3、項(xiàng)目資金管理體

23、系創(chuàng)新（1）機(jī)構(gòu)能力的提高是項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新的基礎(chǔ)。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,（2）構(gòu)建科學(xué)的項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系是項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新的主要內(nèi)容。第一，以縣項(xiàng)目辦作為縣級(jí)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的中心。第二，建立立體交叉的二級(jí)明細(xì)和三級(jí)明細(xì)賬薄核算體系。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,第三，兩賬平行運(yùn)行，有效解決了硬貸企業(yè)的會(huì)計(jì)核算辦法。設(shè)置“總部總賬”和“世行賬和行業(yè)賬”兩賬平行運(yùn)行的會(huì)計(jì)核算式，有效解決了

24、硬貸企業(yè)的會(huì)計(jì)核算辦法。第四，嚴(yán)格規(guī)范的《項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算工作標(biāo)準(zhǔn)》為項(xiàng)目財(cái)務(wù)的規(guī)范化管理提供了保證。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,第五，推廣會(huì)計(jì)電算化促進(jìn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平的不斷提高。從1999年起，區(qū)縣兩級(jí)項(xiàng)目辦實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)電算化。第六，將計(jì)算機(jī)運(yùn)用于鄉(xiāng)級(jí)項(xiàng)目債務(wù)管理，建立鄉(xiāng)級(jí)項(xiàng)目債務(wù)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。（3）加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制及財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)是項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新的保障。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,4、項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)參與系統(tǒng)創(chuàng)新

25、第一，項(xiàng)目選擇與確定采取“從上至下”再“從下至上”的辦法；第二，確保貧困農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目實(shí)施；第三，動(dòng)員農(nóng)戶(hù)主要通過(guò)投工投勞形式參加社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目和部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程建設(shè)和提供少量配套資金參加農(nóng)業(yè)、勞務(wù)輸出項(xiàng)目活動(dòng)，調(diào)動(dòng)目標(biāo)農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目的主動(dòng)性和積極性；,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,第四，增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的透明度：所有村級(jí)規(guī)劃制成村基本情況表、項(xiàng)目投資和實(shí)施規(guī)模表、分年完成計(jì)劃表、項(xiàng)目活動(dòng)分布圖、項(xiàng)目簡(jiǎn)要說(shuō)明，在村里張貼公布，讓農(nóng)

26、戶(hù)了解項(xiàng)目。對(duì)助學(xué)補(bǔ)助、營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助名單和合作醫(yī)療減免名單進(jìn)行公示；第五，提高農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目實(shí)施與決策的程度：制訂農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目的工作方案，明確規(guī)定農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目的條件、權(quán)利、義務(wù)；第六，加大技術(shù)培訓(xùn)和農(nóng)戶(hù)培訓(xùn)的力度，提高農(nóng)戶(hù)參與和從項(xiàng)目中受益的能力。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,5、項(xiàng)目資金監(jiān)測(cè)體系創(chuàng)新（1）建立交互式的監(jiān)測(cè)方法體系。主要包括：報(bào)表、檢查、驗(yàn)收、監(jiān)測(cè)戶(hù)、專(zhuān)題調(diào)查、專(zhuān)題會(huì)議、計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)等多種方式方法同時(shí)或交叉使

27、用。,（二）西南扶貧項(xiàng)目資金管理體系創(chuàng)新,（2）建立項(xiàng)目監(jiān)測(cè)戶(hù)網(wǎng)絡(luò)。項(xiàng)目監(jiān)測(cè)戶(hù)網(wǎng)絡(luò)通過(guò)對(duì)農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目活動(dòng)的連續(xù)跟蹤記錄，從分析項(xiàng)目給農(nóng)戶(hù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益的角度入手，著重監(jiān)測(cè)項(xiàng)目給農(nóng)戶(hù)帶來(lái)的實(shí)惠，農(nóng)戶(hù)解決溫飽問(wèn)題的程度，從而分析資金使用的有效性。（3）開(kāi)發(fā)應(yīng)用“綜合性扶貧項(xiàng)目計(jì)算機(jī)農(nóng)戶(hù)監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)”,三、西南扶貧項(xiàng)目資金管理實(shí)踐的啟示和建議,（一）綜合性扶貧項(xiàng)目的理念及由此導(dǎo)致的機(jī)制和管理體系創(chuàng)新是提高扶貧資金效果的有效方式 （二）在

28、現(xiàn)行體制框架下，完善和創(chuàng)新項(xiàng)目資金傳遞和使用機(jī)制是綜合性扶貧項(xiàng)目成功的關(guān)鍵 （三）設(shè)計(jì)和組織國(guó)家大型綜合扶貧項(xiàng)目將是促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)效果的進(jìn)一步提高的有效途徑 （四）加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)能力建設(shè)是提高扶貧資金使用效果的根本措施 （五）加快與整村推進(jìn)計(jì)劃實(shí)施相適應(yīng)扶貧開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)建設(shè),（一）綜合性扶貧項(xiàng)目的理念及由此導(dǎo)致的機(jī)制和管理體系創(chuàng)新是提高扶貧資金效果的有效方式,對(duì)貧困的理解和定義，是反貧困政策和措施選擇的基礎(chǔ)。貧困內(nèi)涵的不斷拓展需要

29、綜合性的干擾措施和對(duì)策。綜合性扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和組織理念是貧困內(nèi)涵演化和與貧困人口特征相適應(yīng)的必然選擇。,（一）綜合性扶貧項(xiàng)目的理念及由此導(dǎo)致的機(jī)制和管理體系創(chuàng)新是提高扶貧資金效果的有效方式,以上關(guān)于貧困概念都各自有一個(gè)要素，“社會(huì)公認(rèn)的條件”、“最低生活水準(zhǔn)”、“社會(huì)公認(rèn)的基本生活水準(zhǔn)”。貧困的存在即指不具備這些“基本或最低”的條件，這些條件本身的含義是貧困概念形成的基礎(chǔ)。但“基本或最低”取決于社會(huì)的看法，它們不是絕對(duì)的。最小需求的內(nèi)容

30、大致是：基本生理需求，維持正常生存活動(dòng)必需的營(yíng)養(yǎng)與熱量、最低衣物和居住場(chǎng)所；基本社會(huì)服務(wù)享受，它以教育、衛(wèi)生保健、文化活動(dòng)等為主體；基本生產(chǎn)資料和生產(chǎn)資源的占有與使用；基本人身安全保障環(huán)境，涉及到貧困戶(hù)尊嚴(yán)、人身權(quán)利、人際交往和社會(huì)地位等因素。,（一）綜合性扶貧項(xiàng)目的理念及由此導(dǎo)致的機(jī)制和管理體系創(chuàng)新是提高扶貧資金效果的有效方式,可見(jiàn)，隨著貧困內(nèi)涵的拓展，反貧困的措施也呈現(xiàn)多元化、綜合性特征。另一方面，貧困人口大分散、小集中的分布特征

31、對(duì)綜合性扶貧項(xiàng)目提出了更高的要求。,（二）在現(xiàn)行體制框架下，完善和創(chuàng)新項(xiàng)目資金傳遞和使用機(jī)制是綜合性扶貧項(xiàng)目成功的關(guān)鍵,項(xiàng)目資金或扶貧資金面臨的主要問(wèn)題是：（1）計(jì)劃由誰(shuí)制定；（2）資金如何傳遞；（3）資金使用如何與項(xiàng)目或規(guī)劃的整體性相一致。第一，推廣參與式扶貧的理念、原則和方法，廣泛發(fā)動(dòng)群眾主動(dòng)參與，實(shí)行項(xiàng)目、資金計(jì)劃公示制，強(qiáng)化窮人擁有意識(shí)，完善項(xiàng)目資金計(jì)劃自下而上的機(jī)制。,（二）在現(xiàn)行體制框架下，完善和創(chuàng)新項(xiàng)目資金傳遞和使用機(jī)制

32、是綜合性扶貧項(xiàng)目成功的關(guān)鍵,第二，資金的傳遞效率取決于規(guī)劃的質(zhì)量和項(xiàng)目計(jì)劃的制定和籌備。目前貧困村的規(guī)劃均已完成，必須從政策上強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性。第三，不同類(lèi)型的資金有不同的使用管理規(guī)定，為了保證規(guī)劃或項(xiàng)目實(shí)施的整體性、整合各類(lèi)扶貧資源，以充分發(fā)揮分項(xiàng)目間的相互促進(jìn)作用，使扶貧資金使用效果最大化。,（三）設(shè)計(jì)和組織國(guó)家大型綜合扶貧項(xiàng)目將是促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)效果的進(jìn)一步提高的有效途徑,國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和西南扶貧項(xiàng)目的實(shí)踐表明，組織國(guó)家大型綜合扶貧項(xiàng)

33、目可以提高扶貧開(kāi)發(fā)效果。 國(guó)家大型綜合扶貧項(xiàng)目是指：以貧困片區(qū)為項(xiàng)目區(qū)域，以貧困村為基本單元，從產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、素質(zhì)提高等方面采取綜合性項(xiàng)目干預(yù)策略，促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)（貧困村）貧困程度的大幅度緩解，加快其全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程。,（三）設(shè)計(jì)和組織國(guó)家大型綜合扶貧項(xiàng)目將是促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)效果的進(jìn)一步提高的有效途徑,組織國(guó)家大型綜合扶貧項(xiàng)目必要性及意義在于：（1）在現(xiàn)有體制框架下從中央以項(xiàng)目的方式整合各種扶貧資源，包括國(guó)

34、家專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金、社會(huì)幫扶資金（資源）、東西協(xié)作資金（資源）、國(guó)際援助等，使各類(lèi)資金（資源）形成合力，產(chǎn)生更大的扶貧效果。（2）確保有限的資金按項(xiàng)目規(guī)劃用于目標(biāo)區(qū)域和群體，并且由于保證一定的投資強(qiáng)度，可以使扶貧效果更加明顯。（3）由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)體現(xiàn)了貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的各個(gè)方面（分項(xiàng)目），這些分項(xiàng)目之間是相互影響、相互促進(jìn)的，項(xiàng)目整體推進(jìn)有利于產(chǎn)生整體扶貧效果。（4）有利于將扶貧開(kāi)發(fā)融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，使扶貧開(kāi)

35、發(fā)外部效果進(jìn)一步放大。,（三）設(shè)計(jì)和組織國(guó)家大型綜合扶貧項(xiàng)目將是促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)效果的進(jìn)一步提高的有效途徑,組織國(guó)家大型綜合扶貧項(xiàng)目是可行的： 第一，多年扶貧開(kāi)發(fā)建立了完整的機(jī)構(gòu)和鍛煉培養(yǎng)了一支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍； 第二，近十多年來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作不斷擴(kuò)大，西南扶貧項(xiàng)目等大型國(guó)際合作項(xiàng)目的成功積累了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)； 第三，新階段扶貧開(kāi)發(fā)的方針、政策和近幾年的工作成效提供了基礎(chǔ)，如村級(jí)規(guī)劃、整村推進(jìn)扶貧

36、計(jì)劃、一體兩翼扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略均是綜合扶貧項(xiàng)目的基本內(nèi)容。 設(shè)計(jì)和組織大型綜合扶貧項(xiàng)目需要強(qiáng)大的政治驅(qū)動(dòng)，合理的方案設(shè)計(jì)，對(duì)現(xiàn)行扶貧機(jī)制的不斷完善，以及隊(duì)伍建設(shè)。,（四）加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)能力建設(shè)是提高扶貧資金使用效果的根本措施,扶貧開(kāi)發(fā)能力建設(shè)包括：全社會(huì)扶貧能力建設(shè)、政府扶貧系統(tǒng)能力建設(shè)、國(guó)際組織（非政府組織）扶貧能力建設(shè)、貧困社區(qū)和貧困人口能力建設(shè)。1、全社會(huì)扶貧能力建設(shè)。要從全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)要求和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，廣泛動(dòng)員、精

37、心規(guī)劃全社會(huì)扶貧的力量，如定點(diǎn)幫扶、東西協(xié)作、行業(yè)扶貧等均需要從戰(zhàn)略層面上進(jìn)行設(shè)計(jì)和組織。,（四）加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)能力建設(shè)是提高扶貧資金使用效果的根本措施,2、政府扶貧系統(tǒng)能力建設(shè)。一是要提高扶貧機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)能力，充分發(fā)揮扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的作用；二是加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高扶貧隊(duì)伍吸收和應(yīng)用扶貧開(kāi)發(fā)新理念、新方法的能力，提高扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)管理、監(jiān)測(cè)評(píng)估的能力，提高學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力。,（四）加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)能力建設(shè)是提高扶貧資金使用效果的根本措施

38、,3、國(guó)際組織（非政府組織）扶貧能力建設(shè)。系統(tǒng)總結(jié)評(píng)價(jià)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域目標(biāo)交流與合作的做法、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，整合國(guó)際組織（非政府組織）在中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)資源，開(kāi)展國(guó)際組織（非政府組織、含國(guó)內(nèi)民間組織）參與政府扶貧項(xiàng)目實(shí)施管理的試驗(yàn)，建立各類(lèi)組織承擔(dān)政府扶貧項(xiàng)目的程序和標(biāo)準(zhǔn)體系。,（四）加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)能力建設(shè)是提高扶貧資金使用效果的根本措施,4、貧困社區(qū)和貧困人口能力建設(shè)。將貧困社區(qū)和貧困人口能力提高作為扶貧開(kāi)發(fā)的根本目標(biāo)，組織引導(dǎo)貧困社區(qū)及人口全程

39、主動(dòng)參與村級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃制定、實(shí)施、管理、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的全過(guò)程，建立和不斷完善窮人擁有的扶貧機(jī)制，通過(guò)一系列扶貧項(xiàng)目活動(dòng)促進(jìn)貧困社區(qū)和貧困人口能力的不斷提高，為扶貧開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。,（五）加快與整村推進(jìn)計(jì)劃實(shí)施相適應(yīng)扶貧開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)建設(shè),第一，完善貧困監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。（1）以貧困村的貧困程度、深度的動(dòng)態(tài)變化為基本內(nèi)容，動(dòng)態(tài)反映整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃對(duì)貧困的影響及效果；（2）注重統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)結(jié)果分析，為扶貧開(kāi)發(fā)決策提供依據(jù)；（3）監(jiān)測(cè)報(bào)告應(yīng)

40、動(dòng)態(tài)化、社會(huì)化。 第二，調(diào)整審計(jì)方式，從事后審計(jì)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徲?jì)建議、事中審計(jì)檢查、事后效益審計(jì)并重，注重審計(jì)結(jié)果對(duì)提高扶貧資金使用效果的指導(dǎo)作用。,（五）加快與整村推進(jìn)計(jì)劃實(shí)施相適應(yīng)扶貧開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)建設(shè),第三，建設(shè)以貧困村、貧困戶(hù)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目資金監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)。一是在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步充實(shí)項(xiàng)目、資金向貧困村、貧困戶(hù)傳遞、使用及其效果的監(jiān)測(cè)內(nèi)容和指標(biāo)；二是在西南項(xiàng)目農(nóng)戶(hù)信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)貧困村農(nóng)戶(hù)信息管理系統(tǒng)；三是