中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的二元財(cái)政結(jié)構(gòu)研究.pdf

1、我國(guó)1978年開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來(lái)，在取得舉世矚目的持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，政府收支渠道卻日趨多元化，形成預(yù)算內(nèi)財(cái)政困難與日俱增與游離于有效財(cái)政監(jiān)管以外的政府收支日益膨脹并存的扭曲局面。為了分析我國(guó)這種政府收支扭曲局面的特征、成因、效應(yīng)和標(biāo)本兼治的對(duì)策，本文建立一個(gè)二元財(cái)政結(jié)構(gòu)分析框架，把預(yù)算內(nèi)財(cái)政界定為正式財(cái)政，把游離于有效財(cái)政監(jiān)管以外的政府收支概括為非正式財(cái)政（包括所謂預(yù)算外財(cái)政和制度外財(cái)政）。這種二元財(cái)政結(jié)構(gòu)研

2、究的方法和主要結(jié)論，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來(lái)非稅收入日趨膨脹問(wèn)題以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重問(wèn)題同樣適用，因而具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文的分析表明，正式財(cái)政是國(guó)家主導(dǎo)的統(tǒng)一、規(guī)范、有序的法定財(cái)政制度安排，非正式財(cái)政是各級(jí)政府及其非財(cái)政職能部門(mén)主導(dǎo)的分散、隨意、無(wú)序的財(cái)政制度安排。改革開(kāi)放以來(lái)，正式財(cái)政收入占GDP和財(cái)政總收入的比重持續(xù)下降，非正式財(cái)政收入占GDP和財(cái)政總收入的比重卻持續(xù)上升，特別是在總量上后者逐年接近并最終超過(guò)前者，而且直至20

3、00年代初葉還沒(méi)有明顯改變跡象。但財(cái)政總收入占GDP比重長(zhǎng)期穩(wěn)定在25﹪左右的水平，因而不能忽視非正式財(cái)政在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的重要作用，也不能簡(jiǎn)單看待非正式財(cái)政的復(fù)雜成因。本文對(duì)于我國(guó)二元財(cái)政結(jié)構(gòu)成因分析的基本結(jié)論是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)背景下形成的二元財(cái)政結(jié)構(gòu)，本質(zhì)上主要是一種制度現(xiàn)象，是政府主導(dǎo)的漸進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和漸進(jìn)財(cái)政制度變革的必然產(chǎn)物和代價(jià)，非正式財(cái)政是過(guò)渡性正式財(cái)政制度安排的孿生體。具體地說(shuō)，政府主導(dǎo)的漸進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的初始條件和必要

4、成本、政治分權(quán)和財(cái)政分權(quán)滯后于經(jīng)濟(jì)分權(quán)、財(cái)政的支出改革滯后于收入改革等因素，共同造成各級(jí)政府存在持續(xù)的預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口。為了填補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口，各級(jí)政府及其部門(mén)和行政事業(yè)單位被迫在正式財(cái)政制度安排以外開(kāi)展非規(guī)范的財(cái)政制度創(chuàng)新，擴(kuò)張形式多樣的非規(guī)范收費(fèi)，非正式財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生，并且在失去有效監(jiān)督的行政權(quán)力直接控制經(jīng)濟(jì)資源、各級(jí)政府強(qiáng)烈的預(yù)算最大化動(dòng)機(jī)、行政性收費(fèi)管理體制等一系列因素的作用下惡性循環(huán)膨脹。本文客觀(guān)地分析了非正式財(cái)政的正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)

5、，認(rèn)為非正式財(cái)政發(fā)揮著彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口和在一定程度上彌補(bǔ)地方財(cái)政自主權(quán)缺失的正效應(yīng)，正式財(cái)政相對(duì)萎縮在很大程度上是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成本，非正式財(cái)政日益膨脹在很大程度上是預(yù)算內(nèi)財(cái)政的必要補(bǔ)充，這就使得我國(guó)還沒(méi)有來(lái)得及像西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣實(shí)行規(guī)范的財(cái)政分權(quán)，卻能成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分權(quán)，激勵(lì)地方政府形成有效競(jìng)爭(zhēng)、主導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入，非正式財(cái)政的負(fù)效應(yīng)與日俱增，諸如扭曲政府收入體系和各級(jí)政府宏觀(guān)調(diào)控能力，肢解財(cái)政職能；扭曲政府職

6、能和行為、資源配置以及收入分配，妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)公平、公正等等，因而改造二元財(cái)政結(jié)構(gòu)，規(guī)范財(cái)政運(yùn)行機(jī)制迫在眉睫。本文最后對(duì)于二元財(cái)政結(jié)構(gòu)的改造對(duì)策進(jìn)行了標(biāo)本兼治的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，認(rèn)為改造二元財(cái)政結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，建立一個(gè)民主、公平、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的現(xiàn)代公共財(cái)政制度。為此，首先要加快政治改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、壓縮政府規(guī)模及級(jí)次，為規(guī)范財(cái)政運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)造條件。其次要合理界定財(cái)政職能和支出，從根本上減輕財(cái)政