公共圖書館治理結構及其優(yōu)化策略

1、<p>　　公共圖書館治理結構及其優(yōu)化策略</p><p>　　摘 要：從公司法人治理結構分析公共圖書館治理結構的概念，認為公共圖書館治理結構有廣義和狹義之分；公共圖書館治理結構由外部治理結構和內部治理結構組成。針對我國公共圖書館管理體制存在的弊端，提出未來改革重點：實行圖書館理事會制度，以此優(yōu)化內部治理結構；實施圖書館行業(yè)管理制度，以此優(yōu)化外部治理結構；合理設置建設主體，以此優(yōu)化政府投入結構。最后得出

2、的結論是：優(yōu)化公共圖書館治理結構旨在理順政府、圖書館行業(yè)協(xié)會、圖書館理事會、館長及其副職、圖書館工作者、社會公眾以及其他利益相關者之間相互制衡又相互協(xié)調的關系，以此建立民主、法治、透明、高效的公共圖書館管理體制。 </p><p>　　關鍵詞：公共圖書館 法人治理結構管理體制改革 中國 </p><p>　　中圖分類號：G258.2；G251 文獻標識碼：A 文章編號：1003-69３８（

3、２０10）０5－0018-05 </p><p>　　Public Library Governance Structure and It’s Optimization Strategy: Analysis of Emphasis on China’s Public Library Management System Reform </p><p>　　Jiang Yongfu （Rese

4、arch Center of Information Resource Management,Heilongjiang University,Harbin,Heilongjiang,150080） </p><p>　　Abstract： The paper analyzes the concept of public library governance structure from the view of c

5、orporate governance and believes it has both broad and narrow sense. Public library governance structure consists of external and internal governance structure. According to the disadvantages of China’s public library ma

6、nagement system, the paper brings forward future reform focus that includes introducing library board system to optimize internal governance structure, implementing library trades ma</p><p>　　Key words： publ

7、ic library; corporate governance; management system reform; China </p><p>　　CLC number：G258.2；G251 Document code：A Article ID：1003-69３８（２０10）０5－0018-05 </p><p>　　1 公共圖書館治理結構的含義與構成 </p>&l

8、t;p>　　在現(xiàn)代漢語語境中，所謂的“治理結構”主要是指“法人治理結構” （Corporate Governance）?！胺ㄈ酥卫斫Y構”一詞最早于20世紀70年代初由美國經濟理論界提出，國內通常譯成“公司治理結構”、“公司法人治理結構”等。為了更好地理解圖書館治理結構的概念，了解公司法人治理結構的概念很有必要。公司法人治理結構實際上是指公司內部管理體制。我國著名經濟學家吳敬璉先生認為，“所謂公司治理結構，是指由所有者、董事會和高級

9、執(zhí)行人員（即高級經理人員）三者組成的一種組織結構。在這種結構中，上述三者之間形成一定的制衡關系。通過這一結構，所有者將自己的資產交由公司董事會托管；公司董事會是公司的最高決策機構，擁有對高級經理人員的聘用、獎懲以及解雇權；高級經理人員受雇于董事會，組成在董事會領導下的執(zhí)行機構，在董事會授權范圍內經營企業(yè)?！保? ］質言之，公司法人治理結構是指治理主體之間的權力分享機制。這是所有法人治理結構的共性特征。按照我國公司法的規(guī)定，公司法人治理結

10、構由四個部分組成： </p><p>　　①股東會或者股東大會。由公司股東組成，所體現(xiàn)的是所有者對公司的最終所有權； </p><p>　?、诙聲Ｓ晒竟蓶|大會選舉產生，對公司的發(fā)展目標和重大經營活動作出決策，維護出資人的權益； </p><p>　?、郾O(jiān)事會。是公司的監(jiān)督機構，對公司的財務和董事、經營者的行為發(fā)揮監(jiān)督作用； </p><p&

11、gt;　?、芙浝?。由董事會聘任，是經營者、執(zhí)行者。 </p><p>　　法人治理結構能夠很好地體現(xiàn)分權制衡原則并能夠較好地解決“委托―代理”問題（principal-agent problems），因而法人治理結構已被擴展應用于公益服務領域在內的非生產領域。一般情況下，公司法人治理結構采取董事會（Board）決策機制，而非生產領域的法人治理結構采取的是理事會（board of directors，在國內人們往往

12、把“理事會”也譯成“Trustee”或“Board”）決策機制。其實，這里的“董事會”和“理事會”只是稱呼上不同，其角色職能大同小異，即它們都承擔決策職能。由于本文談論的是非生產領域的法人治理結構――公共圖書館法人治理結構，故將法人治理結構中的決策主體稱為“理事會”。 </p><p>　　公立公共圖書館（本文所說的“公共圖書館”均指公立公共圖書館）治理結構有廣義和狹義之分。廣義的公共圖書館治理結構，指所有利益相

13、關者之間圍繞公共圖書館事務而形成的權力分享機制。公共圖書館的利益相關者包括：圖書館所有者、圖書館設置者（政府）、圖書館管理者、圖書館工作人員、社會公眾以及其他相關組織（企業(yè)法人、社團法人等）或個人。狹義的公共圖書館治理結構，則指“協(xié)調一個特定圖書館機構的利益相關者，尤其是圖書館所有者及其代表和館長之間權力和利益關系的組織機構和行為規(guī)則，由此各種利益主體充分表達其主張，圖書館的所有者也因此（通過館長）實現(xiàn)對圖書館的管轄和控制。”［2 ］

14、</p><p>　　公共圖書館治理結構又可分為外部治理結構和內部治理結構兩方面。外部治理結構指圖書館與其所處環(huán)境因素之間形成的權力協(xié)調機制，其核心是“政府―圖書館行業(yè)協(xié)會―圖書館（系統(tǒng)）”三者之間的權力協(xié)調機制?？梢?，圖書館外部治理結構主要涉及的是圖書館行業(yè)管理體制問題。公共圖書館內部治理結構指在一個特定的圖書館或圖書館系統(tǒng)中管理主體之間的權力分享機制，一般情況下，這種權力分享機制表現(xiàn)為決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層相

15、分離又相協(xié)調的內部管理體制。在內部治理結構中，圖書館理事會處于決策層地位，即由理事會來行使決策權；執(zhí)行層由館長及其副職組成，負責執(zhí)行理事會的決策；監(jiān)督層由政府監(jiān)督部門、社會監(jiān)督部門和理事會內部監(jiān)督部門構成，負責監(jiān)督理事會決策行為和執(zhí)行層的執(zhí)行行為。無論是外部治理結構還是內部治理結構，政府的角色都是政策制定者和經費提供者，也就是說，政府在公共圖書館治理中的應然角色是立法者、監(jiān)督者和經費保障者。總之，完整的公共圖書館治理結構由外部治理結構和

16、內部治理結構組合而成（見圖1）。 </p><p>　　注：①虛線箭頭表示政府對圖書館行業(yè)協(xié)會和圖書館理事會不進行直接干預和控制，但政府可以依據政策和法律對行業(yè)協(xié)會和理事會的行為進行適度監(jiān)督；②虛線箭頭表示圖書館行業(yè)協(xié)會與圖書館之間不存在行政隸屬關系，但行業(yè)協(xié)會可以依據行業(yè)規(guī)范對圖書館的行為進行適度監(jiān)督。 </p><p>　　2 優(yōu)化我國公共圖書館治理結構的關鍵策略 </p>

17、<p>　　從公共治理理論視角看，我國公共圖書館治理結構的不合理、不完善主要表現(xiàn)為：沒有實行圖書館理事會制度，因而未能形成法人治理結構；沒有實施圖書館行業(yè)管理制度，因而未能形成行業(yè)自律局面；建設主體設置不合理，因而未能保障經費投入，進而政府未能發(fā)揮主導作用，也未能兌現(xiàn)保障經費提供的責任。所以，本文認為，實行圖書館理事會制度，實施圖書館行業(yè)管理制度，合理設置建設主體，是優(yōu)化我國公共圖書館治理結構的關鍵策略。 </p&g

18、t;<p>　　2.1 圖書館理事會制――優(yōu)化內部治理結構的關鍵 </p><p>　　圖書館理事會（Library Trustee） 也叫“圖書館委員會”（Library Board）、“圖書館董事會”（Library Board of Directors）。圖書館理事會就是圖書館事務的集體管理主體，它的管理權限一般處于政府主管行政部門之下、館長之上。圖書館理事會制度是指由理事會來行使決策權力的圖

19、書館內部管理體制。圖書館理事會制度是人們面對“圖書館事務的管理權力應該交給誰”的問題而有意識地設計和選擇的產物。正如一位專家指出：“對于許多重要問題的決定權，應該托付給誰？比較起來，與其托付給個人不如托付給集體較佳。集體比任何個人都能擅于評價、判斷輿論和儲備公共資源?！@項政策比起行政局（課）首長個人思考的政策要穩(wěn)定且較少動搖。它也難接受形形色色的邪惡的政治活動的影響?！保? ］圖書館理事會制度的產生，意味著圖書館所有者和管理者的分離

20、，意味著圖書館管理的專業(yè)化和“去行政化”。圖書館理事會制是一種開放、民主的圖書館管理方式，是圖書館組織與管理體制的一部分，相比較于由政府或機構主管領導，或者館長直接管理圖書館的制度安排，圖書館理事會制度能夠更有效地吸納多個利益主體參與管理并協(xié)調彼</p><p>　　實行圖書館理事會制度，目的是為了完善圖書館內部治理結構，而完善的圖書館內部治理結構必須建立決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層相分離的法人治理結構。圖書館理事會被

21、視為公共圖書館法人治理結構的核心，其理由有二：一是因為組建理事會是圖書館實施法人治理結構的根本標志（如果不是由理事會來行使圖書館事務的決策權力而是由政府來直接控制圖書館事務，那就根本談不上法人治理結構）；二是因為圖書館法人治理結構的實際運行要靠理事會來決策和推動，或者說是因為圖書館法人治理結構能否實現(xiàn)“良好治理”（Good Governance）目標主要取決于理事會的決策質量。從這個意義上說，所謂的公共圖書館法人治理結構，其核心旨意是實

22、施理事會決策制度的圖書館管理模式?？梢?，建立健全圖書館法人治理結構，其核心是建立健全圖書館理事會制。 </p><p>　　在我國實行圖書館理事會制度，具有極其重要的現(xiàn)實意義，因為圖書館理事會制度能夠適應正在深化中的事業(yè)單位改革的基本方向。眾所周知，在我國，公立公共圖書館被視為事業(yè)單位（Public Service Unit），屬于事業(yè)法人組織。我國正在進行的事業(yè)單位改革確立有一個基本方向――政事分開、管辦分離。

23、所謂“政事分開”，就是根據“政策”與“執(zhí)行”相分離的原則，通過對“行政”與“事業(yè)”兩大部門職責界限的明確劃分，將公共服務的提供（安排）主體和實施主體相分離，并將兩者之間的關系由傳統(tǒng)的隸屬關系轉變?yōu)槠跫s關系的一種制度安排。所謂“管辦分離”，即舉辦者（政府）和管理者分離，也就是政府作為舉辦者或出資者只依據法律抓宏觀協(xié)調和監(jiān)督事務而不行使直接管理事業(yè)單位的權力。一旦政事分開和管辦分離得以實現(xiàn)，政府將從公共圖書館事務的決策者位置（直接管控圖書館

24、的人、財、物以及其他重要事務）退卻出來，這就需要組建圖書館理事會來接替政府行使決策權力。深圳市事業(yè)單位改革措施已經在這方面進行了部署，如深圳市委、市政府頒布的《建立和完善事業(yè)單位法人治理結構實施意見》規(guī)定，“理事會是事業(yè)單位的決策權力機構，負責確定事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略和</p><p>　　2.2 圖書館行業(yè)管理――優(yōu)化外部治理結構的關鍵 </p><p>　　從一般意義上說，行業(yè)管理是指政

25、府部門和行業(yè)協(xié)會對某一行業(yè)進行互補性的雙重管理的一種體制安排。需要指出的是，這種雙重管理并非“多頭管理”，因為行業(yè)管理體制中的政府部門和行業(yè)協(xié)會之間是分工與合作的關系，而不是領導與被領導的關系。現(xiàn)代意義上的行業(yè)管理和傳統(tǒng)的政府部門管理的區(qū)別之一就是“行業(yè)管理的組織形式可以有政府和民間兩種，而部門管理的組織形式則只有主管部門一種?！保? ］ </p><p>　　根據對上述行業(yè)管理概念的理解，我們對圖書館行業(yè)管理作

26、如下概念界定：圖書館行業(yè)管理是指在政府有關部門的政策指導和監(jiān)督下，以圖書館行業(yè)協(xié)會（簡稱“圖書館協(xié)會”）為行業(yè)內部事務的管理主體，賦予圖書館協(xié)會以規(guī)劃、協(xié)調、規(guī)范、監(jiān)督、服務等職權，由圖書館行業(yè)進行自主管理的體制安排。圖書館協(xié)會既是圖書館行業(yè)的利益代表者，又是政府與圖書館行業(yè)之間的聯(lián)系紐帶。由圖書館協(xié)會來獨立自主地管理圖書館行業(yè)內的事務，是圖書館行業(yè)管理的基本特征。在此需要指出的是：第一，圖書館行業(yè)管理的主體決非只是圖書館協(xié)會，政府有關

27、部門仍然必須保持圖書館行業(yè)管理的主體之一的地位；第二，“由圖書館協(xié)會來獨立自主地管理圖書館行業(yè)內的事務”決不意味著政府對圖書館事務“撒手不管”。同時需要指出的是，政府部門和圖書館協(xié)會作為圖書館行業(yè)管理的“雙主體”，兩者之間必須形成互補性的分工與合作關系（見表1）。 </p><p>　　表1 政府部門與圖書館協(xié)會之間分工關系 </p><p>　　圖書館行業(yè)協(xié)會的職能至少可以包括以下幾方面

28、內容： </p><p>　?、偻七M圖書館立法，促進圖書館法治化管理； </p><p>　?、谥贫ㄐ袠I(yè)標準和發(fā)展規(guī)劃； </p><p>　?、坌麄鲌D書館核心價值，提高全民的圖書館認同度，維護圖書館行業(yè)權益； </p><p>　?、芡苿尤耖喿x，維護公民的求知與閱讀權益； </p><p>　?、莅l(fā)展專業(yè)教育，培訓

29、從業(yè)人員，建立和實施圖書館員專業(yè)資格認證制度； </p><p>　?、拮⒅貐f(xié)調，整合各系統(tǒng)、各類圖書館的資源； </p><p>　?、弑ＷC行業(yè)自律，維護圖書館形象； </p><p>　?、喾諘T，維護會員合法權益。 </p><p>　　培育和建立圖書館行業(yè)協(xié)會，是實施圖書館行業(yè)管理的必備條件。而我國尚未建立有全國性的圖書館行業(yè)協(xié)會，

30、而只建立有“學會”系統(tǒng)。這就需要我們正確認識圖書館行業(yè)學會與圖書館行業(yè)協(xié)會之間的職能區(qū)別。盡管中國圖書館學會近些年不斷拓展職能，承擔了一些“協(xié)會”的職能，但學會畢竟是學術性社團，不宜全面承擔“協(xié)會”的職能。那么，在我國如何培育圖書館行業(yè)協(xié)會呢？對此有人提出過兩種方案：①把現(xiàn)有的中國圖書館學會徹底轉型為圖書館協(xié)會，把現(xiàn)在學會下設的學術研究委員會抽出單獨另組圖書館學會；②保持現(xiàn)有的中國圖書館學會的學會性，另新建“中國圖書館協(xié)會”。［7 ］當

31、然，培育我國圖書館行業(yè)協(xié)會的方案不只限于這兩種，還可以有其他方案，限于篇幅，本文不予討論。但是，無論采取什么樣的方案，培育圖書館行業(yè)協(xié)會，是實施圖書館行業(yè)管理制度的組織保障。 </p><p>　　在我國社會主義市場經濟體制不斷縱深推進和加入WTO背景下，轉變政府職能，對各行各業(yè)實施行業(yè)管理，已是大勢所趨。正如2008年2月27日黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》所指出，“加快推進政企分開

32、、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品”（重點號為筆者所加）。眾所周知，在國外，公共圖書館事業(yè)發(fā)達的國家大都實施有圖書館行業(yè)管理制度，我們所熟悉的美國圖書館協(xié)會（ALA）、英國圖書館協(xié)會（LA）、澳大利亞圖書館和情報協(xié)會（ALIA）、日本圖書館協(xié)會

33、（JLA）等圖書館行業(yè)協(xié)會在各自國家的圖書館事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了極其重要的作用。根據國外的經驗，圖書館行業(yè)協(xié)會能夠起到聯(lián)系政府與圖書館的紐帶作用，是阻止政府權力直接滲透到圖書館的一道防線。同時，國外的實踐證明，圖書館行業(yè)發(fā)展所涉及的一些共性問題（如立法問題、職業(yè)準入問題、行業(yè)標準制定問題、行業(yè)權益保護問題、行業(yè)自律問題等）的解決可以由圖書館行業(yè)</p><p>　　2.3 合理設置建設主體――優(yōu)化政府投入結構的關鍵

34、</p><p>　　對公共圖書館的發(fā)展需要來說，政府的主導作用是不可替代的。而政府的主導作用主要表現(xiàn)為制定有利于圖書館發(fā)展的各種政策，同時保障圖書館的運行經費。對我國的公共圖書館發(fā)展需要來說，政府的經費保障問題顯得特別的重要。以往人們把我國公共圖書館經費不足的原因歸咎于“政府不重視”，其實這種歸因只看到了問題的表面，而未看到問題的深層原因。這一深層原因就是：政府保障公共圖書館經費投入的制度安排不合理。這種制度安

35、排不合理主要表現(xiàn)為公共圖書館建設主體設置制度不合理。對公立公共圖書館來說，建設主體（或叫設置主體），是指在一個圖書館治理單元中能夠負責保障公共圖書館建設所需經費的政府。我國現(xiàn)行的公共圖書館建設主體是按照“每一級政府都是公共圖書館的建設主體”的慣例設置的（盡管大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚未設立圖書館）。這就意味著無論什么級別的地方政府都可以成為公共圖書館的建設主體，而不論某一級別的地方政府是否具有提供公共圖書館服務的實際能力。我們知道，公共圖書館的

36、建設主體，其履責的基本前提是必須具有一定的經費支持能力。如果某一級別的地方政府不具有這種經費支持能力，這一地方政府就成了缺乏能力的建設主體，而缺乏實際能力的建設主體難</p><p>　　實踐證明，“每一級政府都是公共圖書館的建設主體”的慣例無法保障公共圖書館發(fā)展的經費需求，因而必須重新設計我國公共圖書館建設主體設置模式。綜合考慮我國現(xiàn)行的行政管理體制和財政管理體制，同時考慮我國地域遼闊、地方經濟社會發(fā)展差異懸殊

37、的國情，應該采取多元化的建設主體設置模式。采取多元化模式的前提是首先劃分出建設主體類別，然后各地根據自己的實際情況“對號入座”。建設主體的類別大體包括以下幾種： </p><p>　?、倏h級政府成為獨立建設主體（覆蓋全縣區(qū)）； </p><p>　　②地級市政府成為獨立建設主體（只覆蓋本市區(qū)）； </p><p>　?、壑陛犑泻透笔〖壋鞘姓蔀楠毩⒔ㄔO主體（覆蓋本

38、市轄區(qū)）；① </p><p>　?、苁?、縣兩級政府成為聯(lián)合建設主體（覆蓋全縣區(qū)）； </p><p>　　⑤中央、省、縣三級政府成為聯(lián)合建設主體（覆蓋全縣區(qū)）。 </p><p>　　在上述類別中，第二種類別在蘇州市、嘉興市等地已有各自的實踐，第三種類別在上海市、杭州市、長春市、深圳市等地已有各自的實踐，第四種類別在廣東省以“流動圖書館”形式得到了初步的實踐（但未

39、達到覆蓋全縣區(qū)的程度）。 </p><p>　　我們認為，在可預見的將來，第二種類別和第三種類別有望成為現(xiàn)實（當然，其過程肯定是較長期而又艱巨的）?？紤]到目前我國的縣級政府“至少在可預見的未來無力獨立承擔建設覆蓋全社會的公共圖書館服務體系的責任”，我們認為，如何促成第四種和第五種建設主體類別是當務之急。而要實現(xiàn)這兩種建設主體設置模式，須在一定程度上突破現(xiàn)行的行政管理體制和財政管理體制障礙，其難度可想而知。不過，從

40、國外的實踐經驗看，②這兩種聯(lián)合建設主體模式在我國的實現(xiàn)并非完全不可能。等到我們的認識和制度安排達到可行之機，這一難題有可能得到解決。創(chuàng)新我國公共圖書館建設主體設置模式，目的是為了建立公共圖書館運行經費投入的政府責任兌現(xiàn)機制，這是在我國公共圖書館治理過程中優(yōu)化政府投入結構的關鍵所在。當然，建立公共圖書館運行經費投入的政府責任兌現(xiàn)機制，不能缺少法律保障，這一點是人所共知的，而且這方面的研究論述已多如牛毛，故本文不再贅述。 </p>

41、;<p><b>　　3 結論 </b></p><p>　?。?）了解“公司法人治理結構”概念有助于準確理解和把握“公共圖書館治理結構”概念。無論是公司法人治理結構還是公共圖書館治理結構，其本質內涵是治理主體之間的權力分享機制。 </p><p>　?。?）公共圖書館治理結構有廣義所指和狹義所指，也有外部治理結構和內部治理結構之分；外部治理結構和內部治

42、理結構共同組成完整的公共圖書館治理結構。其中，外部治理結構的核心指意是“政府―圖書館行業(yè)協(xié)會―圖書館（系統(tǒng)）”三者之間的權力協(xié)調機制；內部治理結構的要義是決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層相分離又相協(xié)調的權力分享機制。 </p><p>　?。?）對我國來說，實行圖書館理事會制，是優(yōu)化公共圖書館內部治理結構的關鍵，它所要解決的是建立圖書館法人治理結構問題，屬于微觀管理體制改革問題；實施圖書館行業(yè)管理制度，是優(yōu)化公共圖書館外部

43、治理結構的關鍵，它所要解決的主要是圖書館行業(yè)自律問題，屬于中觀管理體制改革問題；合理設置建設主體，是優(yōu)化政府投入結構的關鍵，它所要解決的是公共圖書館發(fā)展中的政府主導問題（政府責任兌現(xiàn)問題），屬于宏觀管理體制改革問題。這三方面應該成為我國公共圖書館管理體制改革的重點內容。 </p><p>　?。?）總而言之，優(yōu)化公共圖書館治理結構的宗旨是理順政府、圖書館行業(yè)協(xié)會、圖書館理事會、館長及其副職、圖書館工作者、社會公眾

44、以及其他利益相關者之間相互制衡又相互協(xié)調的關系，以此建立民主、法治、透明、高效的公共圖書館管理體制。因此，優(yōu)化公共圖書館治理結構的問題屬于公共圖書館制度創(chuàng)新的問題。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　［1］吳敬璉．現(xiàn)代公司與企業(yè)改革［M］．天津：天津人民出版社，1994：185. </p><p>　　［2

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