我國海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策研究

1、<p>　　我國海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策研究</p><p>　　【摘 要】 本文闡述了海洋服務(wù)業(yè)的概念及我國海洋服務(wù)業(yè)的演變歷程和特征，從政策制定和執(zhí)行兩方面分析了海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策中存在的問題，提出相應(yīng)的解決路徑：制定突出整體利益的綜合性政策；理順管理權(quán)限，加強(qiáng)統(tǒng)一管理；提高政策監(jiān)督力。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】 海洋服務(wù)業(yè)；政策；政策執(zhí)行 </p>&l

2、t;p>　　21世紀(jì)我國海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)入戰(zhàn)略調(diào)整階段，隨著第三產(chǎn)業(yè)不斷穩(wěn)定增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在逐漸優(yōu)化，海洋服務(wù)業(yè)屬于中間性產(chǎn)業(yè)，具有科技含量高、知識密集等特點(diǎn)，[1]它能為其他海洋產(chǎn)業(yè)提供生產(chǎn)資料，為沿海地區(qū)的發(fā)展提供資源，對于促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展具有重要意義。雖然建設(shè)“海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國”的戰(zhàn)略提出已久，各沿海省市也都相繼出臺了發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)的政策，但濱海旅游區(qū)的無序開發(fā)造成的生態(tài)失衡、非法商販通過壓價(jià)擾亂正常海運(yùn)市場秩序，非法使用

3、不合格的航運(yùn)船只造成的海難事故等已經(jīng)成為了不容忽視的社會問題。因此，研究我國海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策以及存在的問題和對策顯得尤為重要。 </p><p>　　一、海洋服務(wù)業(yè)的概念界定 </p><p>　　IBIS World and ACMR China Industry Report（2011）在中國行業(yè)報(bào)告中提到“海洋服務(wù)業(yè)是由提供海洋管理和評估、海洋極地考察、海洋天氣預(yù)測、海洋污染控制

4、等一系列專業(yè)海洋服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成”。[2] </p><p>　　一些學(xué)者從海洋服務(wù)業(yè)的屬性進(jìn)行界定。徐志斌、牛福增（2003）認(rèn)為“海洋服務(wù)是為海洋開發(fā)利用提供保障服務(wù)的新興海洋產(chǎn)業(yè)，按不同的性質(zhì)可以分為公益性或事業(yè)性服務(wù)、產(chǎn)業(yè)性或商業(yè)性服務(wù)”，[3]徐志斌（2000）認(rèn)為目前我國海洋服務(wù)事業(yè)基本上是公益性的；[4]徐敬俊、韓立民（2010）認(rèn)為我國海洋服務(wù)業(yè)基本上可以歸類為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，是為海洋開發(fā)與生產(chǎn)提

5、供相關(guān)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。[5] </p><p>　　還有一些學(xué)者從海洋服務(wù)業(yè)涉及的具體行業(yè)進(jìn)行界定。吳凱（2010）等學(xué)者根據(jù)克拉克分類法，將海洋產(chǎn)業(yè)分為第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其中海洋服務(wù)業(yè)屬于海洋第三產(chǎn)業(yè)，海洋服務(wù)業(yè)與海洋交通運(yùn)輸業(yè)、濱海旅游業(yè)同屬于海洋第三產(chǎn)業(yè)。[6]韓立民（2010）等人認(rèn)為“海洋服務(wù)業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)包括海洋交通運(yùn)輸業(yè)、海洋旅游業(yè)和海洋科研教育管理服務(wù)業(yè)”。[7] </p>

6、;<p>　　基于上述國內(nèi)外學(xué)者對我國海洋服務(wù)業(yè)的界定，本文所研究的海洋服務(wù)采用廣義上的劃分標(biāo)準(zhǔn)，將海洋交通運(yùn)輸業(yè)和海洋旅游業(yè)劃分在海洋服務(wù)業(yè)里面，即海洋服務(wù)業(yè)是為海洋開發(fā)、利用提供生產(chǎn)或服務(wù)的各類組織機(jī)構(gòu)的集合。 </p><p>　　二、我國海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的演變歷程和特征 </p><p>　　自20世紀(jì)80年代以來，中國涉海事務(wù)日益增多，政府開始重視海洋服務(wù)業(yè)對促進(jìn)

7、海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷出臺發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)的政策。1996年3月通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五計(jì)劃”和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中出現(xiàn)“環(huán)渤海地區(qū)以支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源基地和運(yùn)輸通道為動力”，這是第一次涉及有關(guān)海洋服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策。[8]同年，我國政府根據(jù)聯(lián)合國的《21世紀(jì)議程》制訂了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，這項(xiàng)政策指南中提出“要擴(kuò)大海洋產(chǎn)業(yè)群，充分發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)”。[9]進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨全球產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)

8、構(gòu)的轉(zhuǎn)型，海洋服務(wù)業(yè)的重要性日益突出。2008年2月國務(wù)院發(fā)布《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要大力推進(jìn)現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展，加快海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，同時(shí)提高對于海洋服務(wù)業(yè)服務(wù)保障能力，支持沿海地區(qū)出臺地方性海洋法規(guī)與政府規(guī)章，健全上下協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系。[10]2013年4月國家海洋局發(fā)布《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，《規(guī)劃》以《綱要》為基礎(chǔ)，提出了推進(jìn)海洋服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化對海洋服務(wù)業(yè)的監(jiān)管與服務(wù)力度，拓展海洋服務(wù)

9、領(lǐng)域，豐富服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)要積極推進(jìn)國際合作。[</p><p>　　隨著海洋服務(wù)業(yè)在海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重的擴(kuò)大，各沿海地方政府開始出臺涉及海洋服務(wù)業(yè)的政策和規(guī)劃。《廣東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中指出要積極發(fā)展海洋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進(jìn)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高行業(yè)競爭力；[12]《浙江省海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省建設(shè)規(guī)劃綱要》將優(yōu)化成海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，積極拓展海洋服務(wù)業(yè)作為政策的目標(biāo)之一；《福建省現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出要大力發(fā)

10、展現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)，包括海洋旅游業(yè)、港口物流業(yè)、海洋文化與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、涉海金融保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)以及海洋信息服務(wù)業(yè)等，將現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)作為海洋經(jīng)濟(jì)增長的新亮點(diǎn)。[13] </p><p>　　我國海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策的演變呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：其一，政策內(nèi)容不斷豐富和完善。90年代初的政策指南只涉及了對海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)，21世紀(jì)以來政策內(nèi)容涉及到了對海洋服務(wù)業(yè)具體領(lǐng)域的發(fā)展做出規(guī)劃；從加強(qiáng)對海洋服務(wù)業(yè)的服務(wù)保障還可以看出，

11、政策制定者在制定總體規(guī)劃的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)相應(yīng)的輔助政策的完善，以保障海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展。其二，政策強(qiáng)調(diào)與國際接軌。我國海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策從初始階段就以聯(lián)合國的政策為基礎(chǔ)，在發(fā)展過程中也不斷強(qiáng)調(diào)推進(jìn)與國際的合作和交流。其三，重視政策的上下協(xié)調(diào)，中央政府在鼓勵地方政府出臺發(fā)展當(dāng)?shù)氐暮Ｑ蠓?wù)業(yè)政策同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要以整體規(guī)劃為基礎(chǔ)。由此可見，我國海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展政策經(jīng)歷了30多年的發(fā)展在逐步完善，那么到底是什么原因?qū)е抡邎?zhí)行效果不佳，政策制定是否已

12、經(jīng)沒有問題？政策執(zhí)行是否順暢？都是值得深入思考的。 </p><p>　　三、我國海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展政策存在的問題 </p><p>　　1、政策制定和執(zhí)行過程中的利益關(guān)系難以協(xié)調(diào) </p><p>　　我國海洋服務(wù)業(yè)在政策制定和實(shí)施的過程中涉及到各方面的利益關(guān)系，這些利益關(guān)系在某些具體的方面又是存在沖突的。其一，地方政府過分追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，忽視海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體平

13、衡。地方政府對于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的海洋服務(wù)業(yè)給予更多的保護(hù)，而其他海洋服務(wù)業(yè)則會因此而受到限制。其二，涉海企業(yè)與各級政府間的利益存在沖突。針對政府一個(gè)總調(diào)控海洋產(chǎn)業(yè)，企業(yè)會產(chǎn)生各種不同的反應(yīng)對政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要的影響。例如，政府制定的一些投資政策，但是國內(nèi)企業(yè)在進(jìn)行利益權(quán)衡后都不愿去投資，政府制定的優(yōu)惠扶持政策就會落空。其三，政府內(nèi)部存在謀取私利的現(xiàn)象。政策執(zhí)行的行政基層對于一項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)具有重要影響，一些基層政策執(zhí)行者為了

14、滿足自己的利益需求，對上級政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，往往出現(xiàn)一項(xiàng)好的政策落實(shí)下去卻出現(xiàn)有始無終的現(xiàn)象。 　　2、政策政出多門，執(zhí)法力量分散 </p><p>　　由于海洋資源種類繁復(fù)，難以明確劃分，因此海洋行政部門、海事部門、以及各地方政府都有一定的政策制定權(quán)和管理權(quán)，這就導(dǎo)致了政出多門，管理多頭，部門之間利益難以協(xié)調(diào)的局面。不同地區(qū)、部門的政策制定者往往會從本地區(qū)、本部門的利益出發(fā)制定相關(guān)政策，這就容易導(dǎo)致政策缺乏

15、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性?？v觀我國海洋政策體制，海洋政策中以各行業(yè)政策為主體，彼此各自為政（寧凌，2009）。[14]以此同時(shí)，不同部門根據(jù)自己的職能，對同一地區(qū)依據(jù)不同的目標(biāo)出臺政策并進(jìn)行管理，或?qū)ν粚ο髲牟煌嵌然蚍椒ㄟM(jìn)行控制，還易引發(fā)部門間的矛盾。 </p><p>　　我國海上執(zhí)法體制屬于分散型，海監(jiān)、港監(jiān)、漁政、公安等海上執(zhí)法分屬于國家海洋局、交通部、農(nóng)業(yè)部、公安部等諸多部門，不僅使得執(zhí)法力量分散，而且不同的管

16、理部門分別制定各自的海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，相互之間勢必會有多種不協(xié)調(diào)甚至產(chǎn)生沖突，缺乏協(xié)同發(fā)展的意識。 </p><p><b>　　3、監(jiān)督缺位 </b></p><p>　　嚴(yán)格的監(jiān)督是海洋服務(wù)政策有效執(zhí)行的重要保證。然而在政策執(zhí)行過程中相關(guān)部門的監(jiān)督不到位就使得一些非法經(jīng)營商有機(jī)可趁，如在航海運(yùn)輸中一些非法的貨運(yùn)商違反規(guī)定任意攬運(yùn)貨物，還有一些船運(yùn)公司為了獲取更大

17、利潤，購入的貨運(yùn)船不僅不合規(guī)格而且沒有安全保障，影響了海運(yùn)市場的正常秩序，甚至造成海損事故。近年來隨著濱海旅游的興起，濱海旅游業(yè)得到快速發(fā)展，每年的旅游旺季濱海城市都要承接大量的游客，然而一些城市對于度假海域的使用經(jīng)營缺乏監(jiān)管。如深圳特區(qū)報(bào)揭露了深圳的41個(gè)黃金沙灘，有32個(gè)沒有海域使用證，這些無證的沙灘因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)執(zhí)法人員的監(jiān)管，環(huán)境保潔無人管理，有些海域內(nèi)甚至連防鯊網(wǎng)等安全防護(hù)也不具備。據(jù)報(bào)道2012年大鵬新區(qū)累計(jì)接待旅游者293.

18、1萬人次，沙灘浴場發(fā)生游客溺亡事故11起，溺亡游客14人，[15]這不僅使該地區(qū)濱海旅游業(yè)的形象受損，同時(shí)造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡。缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法，濱海旅游業(yè)難以得到長遠(yuǎn)的發(fā)展。 </p><p>　　四、我國海洋服務(wù)業(yè)政策問題的解決路徑 </p><p>　　1、制定突出整體利益的綜合性政策 </p><p>　　首先，在中央的整體規(guī)劃下，強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)展、

19、統(tǒng)籌兼顧的主方向。沿海各省、市、區(qū)在堅(jiān)持主方向的基礎(chǔ)上確立本地區(qū)發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)的目標(biāo)，并進(jìn)一步對本地區(qū)主要海洋服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。其次，各省的海洋政策制定者對下屬市、區(qū)的海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行信息整理，并制定出適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政策。最后，中央海洋政策制定機(jī)構(gòu)整合各省的信息，制定統(tǒng)籌性的海洋服務(wù)業(yè)政策。 </p><p>　　2、理順管理權(quán)限，加強(qiáng)統(tǒng)一管理 </p><p>　　海洋管理部門

20、應(yīng)該加快職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)行合理分工，職責(zé)明確，不同機(jī)構(gòu)間應(yīng)互相協(xié)作，突出海洋管理的整體性。此外，還需要建立一個(gè)高層的統(tǒng)管海洋事務(wù)的部門，負(fù)責(zé)對海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一部署，同時(shí)對其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。 </p><p>　　3、提高政策監(jiān)督力 </p><p>　　首先，要信息透明化，提高政策執(zhí)行的透明度，使公眾和媒體對政策執(zhí)行的活動及執(zhí)行進(jìn)度有所了解；其次，成立監(jiān)督效果評估小組，要對各區(qū)域監(jiān)督的情況

21、進(jìn)行評價(jià)，并建立相應(yīng)的懲獎制度，保證監(jiān)督效果。最后，鼓勵社會伙伴的參與，創(chuàng)建社會伙伴參與監(jiān)督的平臺，擴(kuò)大監(jiān)督主體的范圍。 </p><p><b>　　【參考文獻(xiàn)】 </b></p><p>　　[1] 韓立民，李厥同，陳寶明.中國海洋服務(wù)業(yè)關(guān)聯(lián)度分析及對策建議[J].海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（1）28. </p><p>　　[2] IBIS

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28、].深圳特區(qū)報(bào)2013-5-22（7）. </p><p><b>　　【作者簡介】 </b></p><p>　　許 珊（1989-）女，漢族，陜西人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院2011級行政管理專業(yè)研究生，研究方向?yàn)閯趧颖Ｗo(hù)與公共政策. </p><p>　　張金玲（1987-）女，山東德州人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，行政管理專業(yè)碩士研究生.<