基于“責任政府”的職業(yè)教育經(jīng)費投入問題探析

1、<p>　　基于“責任政府”的職業(yè)教育經(jīng)費投入問題探析</p><p>　　摘 要 “責任政府”是責、權、利的統(tǒng)一。政府不但是職業(yè)教育的利益相關者也是利益協(xié)調者，我國法律不但賦予了政府分配職業(yè)教育經(jīng)費的“公權力”，還規(guī)定了政府在職業(yè)教育經(jīng)費投入中的責任。但是，職業(yè)教育經(jīng)費投入中出現(xiàn)政府投資責任轉嫁、政策效度衰變、社會資金引導責任缺位等責任逃避現(xiàn)象。需要按照“責任先置與責任分置”的組織邏輯確定各級政府的責

2、任擔當，以公眾滿意度為標準建立政府績效評價機制，勘定政府的權力與責任邊界，建立政府問責機制等途徑來理順政府在職業(yè)教育經(jīng)費投入中的責任。 </p><p>　　關鍵詞 責任政府；職業(yè)教育；經(jīng)費投入；責任擔當 </p><p>　　中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）07-0046-05 </p><p>　　職業(yè)教育是教育

3、與經(jīng)濟的最佳結合點，其不但關系到地方經(jīng)濟社會發(fā)展，更是提升國民教育水平和勞動者素質，增強綜合國力和國際競爭力，實現(xiàn)社會公平、構建和諧社會的重要途徑。人、財、物是職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展的必要條件，因此經(jīng)費投入具有基礎性地位。根據(jù)我國社會管理體制與教育體制，政府是社會的管理者與經(jīng)營者，又是教育的主要投資者與舉辦者，法律不但賦予了政府發(fā)展教育的重任，又賦予了政府分配社會資源的權力，“權力與責任共存”的公共管理理念就是“責任政府”的核心。因此，從“責

4、任政府”的理論出發(fā)，分析政府在發(fā)展職業(yè)教育中的責任擔當，有利于政府從律制與行為層面強化自身的“角色意識”，促進職業(yè)教育的健康快速發(fā)展。 </p><p>　　一、職業(yè)教育經(jīng)費投入中政府承擔責任的法理分析 </p><p>　　從行政法學的視角來看，“責任政府”的本質意蘊是指政府在行使社會管理職能過程中，權力行使主體對權力授予者應履行的義務和承擔的職責，政府違法或者行使職權不當，應當依法承擔

5、法律責任，實現(xiàn)權利和責任的統(tǒng)一。在中國語境中，“責任政府”強調行政體系的責任擔當，即政府在行政過程中敢于擔當責任，認真履行其政治責任、行政責任、法律責任和道德責任，切實做到依法行政，積極回應社會民眾的訴求，并采取積極措施，公正、有效地實現(xiàn)公眾的訴求和利益。從現(xiàn)代民主社會的本質來看，公民與政府的關系是一種“委托―代理”關系，政府作為國家權力的執(zhí)行者，“它的權力來自公民主權的委托，權力的身份一旦確立，其就必須承擔相應的責任?！盵1]盡管我國

6、“責任政府”建設的實踐還需要進一步加強，但是這種民主理念卻為人們所接受，并將法治政府和依法行政納入政府行政追求的重要目標。因此，從法理的角度分析政府特別是地方政府在職業(yè)教育經(jīng)費投入中的責任與行政作為，有利于強化政府的責任意識和責任擔當，正確處理好政府的責、權、利的關系。 </p><p>　?。ㄒ唬┓梢?guī)定了政府在職業(yè)教育經(jīng)費投入中的責任 </p><p>　　建國以來，我國陸續(xù)頒布的系列

7、教育法律均對政府的權力（利）進行了明確。《中華人民共和國教育法》總則第十五條指出：“國務院教育行政部門主管全國教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調管理全國的教育事業(yè)?？h級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內的教育工作?！钡谄哒乱惨?guī)定：“各級人民政府的教育經(jīng)費支出，按照事權和財權相統(tǒng)一的原則，在財政預算中單獨列項。”《職業(yè)教育法》指出：“各級人民政府應將發(fā)展職業(yè)教育納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應當依法履行實施職業(yè)教

8、育的義務?！痹谖覈鐣嵺`中，一些非法律形式的黨政“決定”與政策往往比法律條文更具有可操作性與實效性，如，《中共中央關于教育改革和發(fā)展綱要》與《關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》等更進一步明確了我國職業(yè)教育實行的是“國務院領導下分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌經(jīng)費的運行模式”。 </p><p>　?。ǘ┱瓶芈殬I(yè)教育經(jīng)費分配的“公權力” </p><p>　　我國的經(jīng)濟行為方式主要表

9、現(xiàn)為政府經(jīng)濟，即以政府為主體參與社會的資源配置及宏觀經(jīng)濟管理，并且，政府經(jīng)濟活動的核心是對公共財政進行合理分配，提升公共服務質量，這就意味著政府通過法律賦予的“公權力”掌握著社會資源的配置權（包括部分國民收入或國民生產總值的分配），以達到社會公共利益最大化的目標。就職業(yè)教育而言，政府可以代表社會向職業(yè)教育直接分配公共財政經(jīng)費，或者通過學生資助、貼息貸款等間接撥款方式來主導職業(yè)教育的經(jīng)費投入，促進職業(yè)教育的發(fā)展。 </p>

10、<p>　?。ㄈ┱嫦嚓P者與利益協(xié)調者于一身 </p><p>　　公共政策的本意是對公共利益進行權威性分配，因此，政府公權力的使用就是要協(xié)調各利益相關者的利益訴求與逐利行為。職業(yè)教育中存在學生、企業(yè)、政府等利益相關者，這些利益相關者各自的利益訴求、價值預期能否實現(xiàn)，實現(xiàn)程度如何都會直接影響他們參與職業(yè)教育的動力和信心。參與職業(yè)教育的學生期望能夠通過時間與經(jīng)濟投入成本較低的職業(yè)教育獲得較好的職業(yè)

11、技能與社會適應能力，以便在職場中具有更強的競爭力，從而為自己的生活增添穩(wěn)定性與幸福感；企業(yè)以經(jīng)濟利益為核心追求，其參與職業(yè)教育是希望從中吸引、培養(yǎng)高技能人才，提高勞動生產率，達到經(jīng)濟效益的最大化；而政府舉辦職業(yè)教育可以提升社會就業(yè)率、發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定，這不但是政府的法律義務，也是政府政治合法性的來源之一?？梢?，學生、企業(yè)與政府都是職業(yè)教育的直接受益者。但是，政府不僅僅是利益相關者，更是利益的協(xié)調者，因為法律賦予了政府一定的“公權力

12、”來平衡企業(yè)、學生與政府之間的利益，通過政策的制定與實施使三者之間形成合理的張力，構成職業(yè)教育穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展的合理機制。因此，在政策制定與實施過程中政府的公權力必須受到制約，不能因為政府自身的利益訴求擠占學生與企業(yè)的利益，而是在追求</p><p>　　根據(jù)“權責利匹配原則”，職業(yè)教育應該實行“政府投入為主、家庭（個人）、企業(yè)、社會各界多渠道支持”的經(jīng)費籌措機制。但是，職業(yè)教育的本質是平民教育，其學生群體普遍存在家

13、庭經(jīng)濟困難的現(xiàn)象，如果完全按照成本分擔原則收費，一部分學生就會因此而失學；盡管在市場經(jīng)濟體制中企業(yè)是職業(yè)教育的重要受益主體，但我國并非完全市場化國家，企業(yè)、社會與個人參與職業(yè)教育的責任劃分不清、回報機制還不夠順暢，在“投入”與“產出”無法匹配的情況下，企業(yè)、社會組織與個人出資參與職業(yè)教育的積極性難以激發(fā)。而政府不但有發(fā)展職業(yè)教育的法定義務以及擁有公共財政的分配權，更是職業(yè)教育的得利者，因此，政府理應更多地擔當起職業(yè)教育經(jīng)費投入的責任。

14、 　　二、職業(yè)教育經(jīng)費投入中的政府責任逃避問題剖析 </p><p>　　盡管法律已經(jīng)劃定政府在職業(yè)教育經(jīng)費投入中的責任，但是，由于政府“利益人”的本性導致政府往往會利用自身的公權力而轉嫁責任或逃避責任，造成職業(yè)教育投入的“阻滯”現(xiàn)象，影響職業(yè)教育的發(fā)展。 </p><p>　?。ㄒ唬┩顿Y責任的轉嫁 </p><p>　　“中央、省、縣（市）”三級科層結構是我國行政

15、體制的基本特征，盡管法律界定各級政府均是職業(yè)教育經(jīng)費投入的責任主體，但是，并沒有法律規(guī)定三級政府具體的投資比例，因此，在公共財政相對獨立分割的背景下，各級政府往往會利用自身權力將投資責任全部或者部分轉嫁給下一級政府，造成基層政府的財政壓力過大而不得不減少投入或刪減部分投入。如中央政府通過遴選“國家級重點職業(yè)中?！?，將大部分職業(yè)教育的投入責任轉嫁到省級政府，而省級政府又遴選部分職業(yè)學校進行投入，將主要的投入責任轉嫁到地級市或縣，其結果是城

16、市中基礎較好的職業(yè)教育往往得到中央政府財政的“垂青”，而農村地區(qū)的職業(yè)教育因為地方政府財政不足而最為薄弱。盡管中央政府對部分基礎薄弱的民族地區(qū)或者經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實行“財政轉移支付”，但這對于全國職業(yè)教育總經(jīng)費來說僅僅是“杯水車薪”，難以解決職業(yè)教育的發(fā)展困境。例如，改革開放以來我國出臺了至少10多部專門的法律、法規(guī)與政策來發(fā)展民族地區(qū)的職業(yè)教育，但是，經(jīng)過筆者梳理，其中多數(shù)文件是中央和省級政府通過文件來強調地級市或縣級政府的投入責任，特

17、別是中央政府的財政責任劃分不明顯。盡管很多文件對職業(yè)教育的經(jīng)費來源、籌措方式</p><p>　?。ǘ┱咝Ф鹊乃プ?</p><p>　　政策力度的衰變主要體現(xiàn)在中央政府的政策不能在地方政府完全落實，使原有的政策效度不斷衰減。改革開放以來，我國已經(jīng)相繼出臺了一系列職業(yè)教育經(jīng)費政策，如《職業(yè)教育法》規(guī)定：“職業(yè)學校舉辦者應當按照學生人數(shù)平均經(jīng)費標準足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費。各級人民政府、國務

18、院有關部門用于舉辦職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構的財政性經(jīng)費應當逐步增長，任何組織和個人不得挪用、克扣職業(yè)教育經(jīng)費。”同樣，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也要求各級政府要優(yōu)化財政支出結構，優(yōu)先保障教育財政支出。然而，由于這些法律法規(guī)并沒有明確界定政府責任，政策的可操作性與監(jiān)督懲處措施不全，加上我國執(zhí)法體系不夠嚴密，特別是政府的違法成本過低，因此，不同層級的政府會基于自身利益考量而對法律、法規(guī)與政策“打折”，使法律法

19、規(guī)與政策的本意受到扭曲，政策效度自然就會在不同層級政府的流動中出現(xiàn)衰退或者變異現(xiàn)象。 </p><p>　　（三）社會資金的引導責任缺位 </p><p>　　政府作為職業(yè)教育的利益相關者與利益協(xié)調者，其不但要直接承擔投資責任，更要充當社會協(xié)調者的角色，履行引導非財政資金參與職業(yè)教育的責任。我國社會資金遠離職業(yè)教育既有歷史文化原因，也有政策引導不力的原因。儒家傳統(tǒng)文化中“君子不器”的重倫理

20、、輕技藝的痼疾已積淀為社會的重要價值取向。由此衍生的賤工、賤農、賤商、賤技、“讀書為做官”的就業(yè)觀在國人觀念中根深蒂固，使得個人在職業(yè)教育選擇上喪失內在需求力。加之，我國二、三產業(yè)不夠發(fā)達，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度不高，以及職業(yè)教育的“外溢性”，政府對企業(yè)缺乏投資職業(yè)教育的相關激勵政策措施不完善，使得企業(yè)投資職業(yè)教育的熱情。 </p><p>　　觀念的轉變、熱情的激發(fā)以及資金的參與都離不開政府政策引導和輿論的宣傳。盡

21、管國務院《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》以法規(guī)的形式要求：“廣泛宣傳職業(yè)教育的重要地位和作用，宣傳優(yōu)秀技能人才和高素質勞動者在社會主義建設中的重要貢獻，提高全社會對職業(yè)教育的認識，形成全社會關心、重視和支持職業(yè)教育的良好氛圍。”然而，輿論宣傳還不足以調動社會資金的積極性，更需要地方政府通過穩(wěn)定而積極的政策引導，確定社會在職業(yè)教育中的收益，才可以促進社會資金通過投資、捐贈、合作等方式向職業(yè)教育領域流動，而我國目前鮮見地方政府鼓勵社會資金參與

22、職業(yè)教育的政策法規(guī)。調查發(fā)現(xiàn)，西部某民族自治州近三年社會捐資職業(yè)教育總和僅為0.68萬元，社會資金參與職業(yè)教育的總額不到100萬元，無任何企業(yè)參與職業(yè)教育。當問及“政府對職業(yè)教育有關政策宣傳過嗎？”大多受訪者表示“沒有”、“很少”、“主要是學校宣傳”，企業(yè)對投資職業(yè)教育的有關優(yōu)惠、激勵政策知之甚少。 </p><p>　　三、職業(yè)教育經(jīng)費投入中政府承擔責任的機制構建 </p><p>　　

23、（一）按照“責任先置與責任分置”原則確定各級政府的責任擔當 </p><p>　　現(xiàn)代政治學理論將人民與政府之間看成是一種“委托責任關系”：人民將權力委托給政府的前提是政府必須提供良好的公共服務，促成社會良序的形成。因此，政府在接受人民權力委托的同時也擔負了責任。職業(yè)教育具有“公益性”大于“私益性”的特點，是國家受益多于個人受益的“準公共產品”，因此，政府要擔當主要的經(jīng)費投入責任。當今，世界職業(yè)教育經(jīng)費投入呈現(xiàn)“

24、政府財政逐步增多、個人承擔日漸減少”的發(fā)展趨勢。美、德、丹麥等發(fā)達國家中政府成為最主要的投資者，在職業(yè)教育經(jīng)費投入中起“杠桿”作用。如德國政府的財政投入占職業(yè)教育總經(jīng)費的55%，美國占75%，丹麥也高達67%～75%[4]。我國職業(yè)教育還處于初步發(fā)展階段，政府投入的主體地位不容動搖。 　　“責任分置”是指政府責任的縱向分置與橫向分置。所謂縱向分置就是按照我國的行政結構層級，將責任在中央、省、地市以及縣（區(qū)）級政府之間清晰分置，不同層級

25、的政府承擔相應的投入責任；而橫向分置就是指“將政府的責任按決策、執(zhí)行與監(jiān)督三項基本組織活動進行分置……實行決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權三權分立體制?！盵5]因此，我國必須通過立法與政策形式強化政府間的責任分置。在縱向上要建立“教育需</p><p>　　（二）以公眾滿意度為標準建立政府績效評價機制 </p><p>　　“建立以公共服務為取向的政府業(yè)績評價體系”是我國政治體制改革的重要目標。政府

26、在職業(yè)教育經(jīng)費投入中的績效不僅僅是以經(jīng)費的多寡為目標，而是一種系統(tǒng)性與綜合性效果，這樣可以“為政府部門追求‘卓越’與‘高績效’提供行動指南和衡量標準，而且也為政府責任機制的建立打下基礎。”[7] </p><p>　　政府投入的績效評價需要從資金是否足額撥付、資金的撥付周期、資金的使用效率等維度進行客觀評價，這種評價并不是以上級行政評價為唯一途徑，而是要通過以公眾滿意度為核心的第三方進行評價。另外，發(fā)展職業(yè)教育不

27、僅需要政府直接投入足夠的人、財、物等，還需要政府創(chuàng)新理念、優(yōu)化社會環(huán)境、打造職業(yè)教育發(fā)展的“軟”實力，因此，評價機制還需要涵蓋多方面的軟性指標，如通過政策引導增強職業(yè)教育吸附社會資源投資的能力；通過文化引領改變人們重倫理、輕技藝的落后觀念，增強職業(yè)教育吸引力；非財政資金參與職業(yè)教育渠道的積極性與暢通性；職教融資渠道的多樣性，等等。 </p><p>　?。ㄈ┛倍ㄕ臋嗔εc責任邊界，建立政府問責機制 </

28、p><p>　　哈耶克曾指出：“欲使責任有效，責任必須是明確且有限度的?！盵8]對政府權力與責任邊界的勘定需要以責任為本位，明確政府權力的性質與行使范圍，同時，責任本位也是對政府權力的制約，一旦政府權利越位或履責不力就會受到懲戒。而政府責任具有政治、法律與道德的內涵，其中的法律責任規(guī)定了政府及其成員必須在一定的法律法規(guī)中活動，凡是違背法律法規(guī)的行政行為均屬無效，并且相關責任者會受到追究。因此，在職業(yè)教育經(jīng)費投入中，政

29、府責任的核心就是要依靠法規(guī)政策的強制性來保證各級政府履行責任。 </p><p>　　我國已經(jīng)初步形成體系化的職教法規(guī)政策，并對各級政府的責任進行了劃分，“依法治教”已經(jīng)成為可能。如《中國教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定要“增加教育投入，國家財政對教育的撥款是教育經(jīng)費的主渠道，必須予以保證。各級政府要樹立教育投資是戰(zhàn)略性投資的觀念，合理調整投資結構，在安排財政預算時，優(yōu)先保證教育的需求并切實做到《綱要》提出的‘三個增長’

30、”。2005年國務院以行政法規(guī)形式出臺的《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》同樣要求：“各級人民政府要加強對職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、資源配置、條件保障、政策措施的統(tǒng)籌管理，為職業(yè)教育提供強有力的公共服務和良好的發(fā)展環(huán)境。”另外，還有其他相關方向性、基礎性、原則性的法規(guī)政策雖然為職業(yè)教育經(jīng)費投入政策的執(zhí)行提供了法規(guī)依據(jù)，但就職業(yè)教育經(jīng)費保障尤其是地方政府經(jīng)費投入缺位問題，缺乏監(jiān)督懲處性法規(guī)。盡管國家以法律形式頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定：“

31、在職業(yè)教育活動中違反教育法規(guī)定的，應當依據(jù)教育法有關規(guī)定給予處罰?！钡珜β男胸斦熑尾坏轿坏男袨槿嘶蜇熑稳巳狈唧w的懲罰措施，造成違規(guī)成本過低，約束力和強制力松弛。因此，地方政府應以國家法規(guī)為依據(jù)，根據(jù)本地區(qū)實際，制定具體的、可操</p><p><b>　　參考文獻 </b></p><p>　　[1]毛壽龍.責任政府的理論及其政策意義[J].行政論壇，2007（2

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35、t;/p><p>　　LI Hua-ling </p><p>　?。–ollege of Educational Science， Guizhou Xingyi Teachers’ College of Nationality， Xingyi Guizhou 562400， China） 　　Abstract “Responsible government” is the unificat

36、ion of responsibility， authority and interests. The government is not only the stakeholder of vocational education， but also the coordinator. The law also formulates government’s responsibility of funding vocational educ

37、ation while entitling its public authorities to allot the funds. However， phenomena of escaping from responsibilitie</p><p>　　Key words responsible government； vocational education； funding； accountability&l