農(nóng)村耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題與對(duì)策

1、<p>　　農(nóng)村耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題與對(duì)策</p><p>　　摘 要 近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市范圍不斷向周?chē)擎?zhèn)輻射，伴隨著這一現(xiàn)象的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地特別是農(nóng)村的耕地成為了“重災(zāi)區(qū)”，因此，農(nóng)村耕地保護(hù)也顯得愈發(fā)重要，本文結(jié)合最近我國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn)的破壞耕地的現(xiàn)象，分析我國(guó)耕地保護(hù)存在的問(wèn)題并提出一些建議。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 土地 農(nóng)村 耕地 </p

2、><p>　　作者簡(jiǎn)介：潘曉峰，四川大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：中國(guó)環(huán)境資源法。 </p><p>　　中圖分類(lèi)號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-227-02 </p><p>　　一、我國(guó)耕地保護(hù)的背景 </p><p>　　土地是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人類(lèi)進(jìn)行物質(zhì)

3、交換的場(chǎng)所。耕地作為土地保護(hù)的重中之重，對(duì)其保護(hù)更應(yīng)該得到重視，給予其特殊的保護(hù)。2013年，根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）和世界糧農(nóng)組織（FAO）統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示：全世界人均耕地面積是0.37h，而根據(jù)我國(guó)國(guó)土資源部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，直至2012年底我國(guó)耕地面積是20.27億畝，人均耕地面積僅0.08h，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地面積。除了這一問(wèn)題之外，我國(guó)耕地資源還面臨如下幾點(diǎn)困境，第一，我國(guó)耕地現(xiàn)存面積不斷縮小，后備資源數(shù)

4、量嚴(yán)重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的資源浪費(fèi)。第三，由于人們不科學(xué)的使用，造成了現(xiàn)存耕地資源質(zhì)量逐漸變低。為保障廣大農(nóng)民的利益，防治在我國(guó)城市化過(guò)程中對(duì)農(nóng)用地的侵占，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中不斷激化的社會(huì)矛盾，國(guó)家制訂了許多法律規(guī)范，調(diào)整土地使用關(guān)系，規(guī)范土地利用行為，然而在實(shí)際生活中，各種違法使用土地的事件不斷發(fā)生，在法律有明確規(guī)定的情況下，為什么這些違法事件層出不窮，本文結(jié)合河南南陽(yáng)破壞耕地，取土燒磚這一事件，主要

5、探討這些問(wèn)題不斷出現(xiàn)背后的一些原因，并在此基礎(chǔ)上提出一些建議。 </p><p>　　二、我國(guó)耕地保護(hù)過(guò)程中存在的問(wèn)題 </p><p>　　第一，相關(guān)法律規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，籠統(tǒng)，法律對(duì)相關(guān)行為的處罰力度過(guò)輕，急需進(jìn)行修改，并且缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)范。關(guān)于耕地保護(hù)問(wèn)題，在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中都有規(guī)定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36

6、條第2款明確規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等”。通過(guò)對(duì)該條的梳理，我們似乎可以進(jìn)行這樣的理解，嚴(yán)禁一切在耕地上進(jìn)行建窯、建墳的行為，無(wú)論該更多所有者或使用者是否同意，而對(duì)在耕地上進(jìn)行建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，只要土地的所有者或使用者同意即可進(jìn)行，因此，這款規(guī)定似乎就成了某些人隨意破壞耕地，取土買(mǎi)賣(mài)，這些本來(lái)是違法行為的“避風(fēng)港”，導(dǎo)致了農(nóng)村有大量的耕地被浪費(fèi)與破壞。2.該法第74條是

7、對(duì)違反上述法律規(guī)定的處罰，這些行政處罰措施主要包括責(zé)令限期改正與治理、罰款。通過(guò)對(duì)該法條的理解，我們知道法律對(duì)該違法行為的處罰過(guò)于簡(jiǎn)單，處罰力度不夠，該條并沒(méi)有規(guī)定相關(guān)的處罰額度，過(guò)于籠統(tǒng)。對(duì)于資金力量比較雄厚的一些大企業(yè)而言，這一處罰發(fā)揮不出相關(guān)的震懾作用，這也使一些企業(yè)可以不顧一切的“頂風(fēng)作案”行政機(jī)關(guān)處</p><p>　　第二，監(jiān)督機(jī)制不健全，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)監(jiān)督力度不夠，對(duì)破壞耕地進(jìn)行違法建設(shè)的行為缺乏相應(yīng)

8、的監(jiān)督。我國(guó)《土地管理法》第31條第2款明確規(guī)定：國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，按照“占多少，開(kāi)多少“的原則由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾相同數(shù)量與質(zhì)量的耕地?zé)o條件開(kāi)墾或開(kāi)墾不符合規(guī)定的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納一定數(shù)量的耕地開(kāi)墾費(fèi)。這一制度為我國(guó)耕地保護(hù)提供了相關(guān)的法律依據(jù)，但是由于我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)自然資源狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異，也導(dǎo)致的該制度在執(zhí)行過(guò)程中困難重重此外，相關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的不足以及其職業(yè)素質(zhì)底下也

9、是導(dǎo)致國(guó)家對(duì)土地尤其是耕地的監(jiān)督不足的重要原因之一。 </p><p>　　第三，在耕地保護(hù)過(guò)程中，缺乏公眾的參與與決策，特別是廣大農(nóng)民群眾缺少參與的熱情。在河南南陽(yáng)這次事件中，有大量的優(yōu)質(zhì)耕地被破壞。有些農(nóng)民表示氣憤，敢怒而不敢言，而有些農(nóng)民則成為這些違法行為間接的“幕后推手”。依據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)土地所有制主要分為國(guó)家所有制與集體所有制。該法第47條、58條分別規(guī)定了屬于國(guó)家所有的客體與屬于集體所有

10、的客體，“集體所有的動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)包括（一）法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘馀；……；（四）集體所有的其他動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)。”《物權(quán)法》第42條還規(guī)定了集體土地的征收補(bǔ)償制度，該條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限與程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，并應(yīng)給及適當(dāng)補(bǔ)償。但法律并沒(méi)有對(duì)公共利益做出具體詳細(xì)的解釋。實(shí)際中，有關(guān)農(nóng)村耕地的使用與轉(zhuǎn)讓大部分是由村集體的“一把手”負(fù)責(zé)，他們可以假借公

11、共利益的名義轉(zhuǎn)賣(mài)，倒賣(mài)農(nóng)村耕地，廣大農(nóng)民對(duì)此卻渾然不知，等到他們恍然大悟時(shí)為時(shí)已晚。因此，在整個(gè)決策過(guò)程中，農(nóng)民難以有效的參與，缺少了對(duì)村集體領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)利的監(jiān)督與制約。 </p><p>　　第四，在資源利用的同時(shí)，人們?nèi)狈ΡＷo(hù)意識(shí)，仍然熱衷于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。不能正確認(rèn)識(shí)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。無(wú)論是介紹土地買(mǎi)賣(mài)的“中間人”還是取土燒磚的單位、個(gè)人。抑或是河南南陽(yáng)的有關(guān)村領(lǐng)導(dǎo)，在處理耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)

12、系之間，所有人都只看到了經(jīng)濟(jì)利益，忽視了生態(tài)利益，只看到了眼前的利益，忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的 利益。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與資源保護(hù)并不總是沖突的，那種經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)的觀點(diǎn)已經(jīng)受到廣泛的批評(píng)。 　　三、推進(jìn)我國(guó)耕地保護(hù)的建議 </p><p>　　耕地的保護(hù)關(guān)系到我國(guó)8億農(nóng)民的生存大計(jì)，是加快解決我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的基礎(chǔ)與條件，也是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基石。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中曾做出明確指示“要保持耕地18億

13、畝紅線不可逾越”，但隨著城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，農(nóng)村土地面積不斷縮小，其中有大部分耕地被開(kāi)發(fā)建設(shè)，因此，耕地的保護(hù)工作亟待完善，那么，在人口基數(shù)如此大的中國(guó)，怎樣解決人與土地之間的矛盾，特別是在防治耕地被侵占開(kāi)發(fā)方面，國(guó)家與個(gè)人應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行保護(hù)和治理，在結(jié)合河南南陽(yáng)取土燒磚事件，我們可以進(jìn)行以下幾項(xiàng)工作： </p><p>　　第一，健全我國(guó)法制建設(shè)，建立相關(guān)領(lǐng)域的法律制度，不斷擴(kuò)大法律的調(diào)整范圍，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，做

14、到耕地保護(hù)有法可依。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)確立了法制建設(shè)的“十六字方針”――“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。十八屆四中全會(huì)以來(lái)，我們也強(qiáng)調(diào)要不斷完善我國(guó)的法制建設(shè)，要在全社會(huì)領(lǐng)域樹(shù)立法律的權(quán)威，相對(duì)于西方國(guó)家而言，我國(guó)的法治建設(shè)發(fā)展較晚，在一些社會(huì)領(lǐng)域法制還未完全介入。美國(guó)在本世紀(jì)60、70年代已經(jīng)頒布了關(guān)于耕地保護(hù)的一系列的系統(tǒng)性的法律規(guī)范。此外，英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，日本頒布的《農(nóng)促法》、《農(nóng)振法》、《農(nóng)地法》也詳細(xì)的

15、確立了農(nóng)村耕地保護(hù)的法律制度。目前。我國(guó)的相關(guān)法律制度也包含了有關(guān)耕地保護(hù)的內(nèi)容，但其規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，在實(shí)際操作中可能產(chǎn)生各種分歧，不能得到很好的執(zhí)行。因此，要想更好的調(diào)節(jié)耕地保護(hù)關(guān)系中各方主體的行為，應(yīng)當(dāng)建立并完善相關(guān)法律制度，做到依法辦事，綜合協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，使我國(guó)的耕地保護(hù)工作不斷完善，不斷向前推進(jìn)。 </p><p>　　第二，建立耕地保護(hù)公眾參與機(jī)制，使公眾能夠有效的監(jiān)督涉及耕地轉(zhuǎn)讓?zhuān)_(kāi)發(fā)的行為，規(guī)范

16、主體各方的行為，特別是在土地行政管理關(guān)系中，讓權(quán)利在“陽(yáng)光”下行使，監(jiān)督政府部門(mén)的行政管理行為。設(shè)立耕地保護(hù)的公眾參與機(jī)制，不僅因?yàn)楦氐谋Ｗo(hù)工作關(guān)系到廣大農(nóng)民的相關(guān)切身利益，還因?yàn)樵诠姷谋O(jiān)督下，能夠避免專(zhuān)權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。在借鑒國(guó)外耕地保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，改革城鄉(xiāng)土地所有制二元制結(jié)構(gòu)，不僅可以充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性，使農(nóng)民真正成為耕地的“主人”防治對(duì)農(nóng)村耕地肆意進(jìn)行破壞具有積極的作用，此外，還可以使農(nóng)村土地流通進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域

17、，更好的保護(hù)農(nóng)民的利益。在被暴光的河南南陽(yáng)取土燒磚事件中，正是由于缺乏公眾有效的監(jiān)督，對(duì)相關(guān)行為人的“沉默”才給了違法企業(yè)與相關(guān)村干部勾結(jié)的機(jī)會(huì)，倒賣(mài)了大量的耕地，給農(nóng)民造成了巨大的損失，也給當(dāng)?shù)氐馁Y源保護(hù)工作帶來(lái)了巨大的困難。 </p><p>　　第三，加強(qiáng)政府有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督，正確行使手中的權(quán)力，對(duì)破壞耕地的行為能夠及時(shí)嚴(yán)肅的處理。不可否認(rèn)的是我國(guó)現(xiàn)存的各種資源破壞事件與環(huán)境污染事件與相關(guān)政府部門(mén)的不作為有很

18、大的關(guān)系。隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)問(wèn)題的不斷重視，我國(guó)的環(huán)境資源保護(hù)工作不斷取得進(jìn)步，以工業(yè)廢水的排放為例來(lái)說(shuō)明：2007年，全國(guó)廢水排放總量556.8億噸，其中工業(yè)廢水排放量246.6億噸，占全年廢水排放總量的44.3%；2012年，全國(guó)廢水排放量684.8億噸，但工業(yè)廢水排放量為221.6億噸，占廢水排放量的32.3%。通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)的比較我們得知在全國(guó)廢水排放量不斷增加的情況下，工業(yè)廢水的排放量卻出現(xiàn)下降，這一結(jié)果的出現(xiàn)無(wú)不與我國(guó)

19、政府不斷重視環(huán)境與資源的保護(hù)，加強(qiáng)了對(duì)各種破壞環(huán)境與資源的違法行為的監(jiān)督有關(guān)，對(duì)各種污染企業(yè)進(jìn)行了處罰或者是直接關(guān)閉。因此，在環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，除了要求企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任之外，更應(yīng)該加強(qiáng)政府的監(jiān)督與管理，防治各種資源遭到濫開(kāi)發(fā)與破壞。 </p><p>　　在新時(shí)期我國(guó)的資源保護(hù)工作中，特別是涉及廣大人民利益的資源保護(hù)中，、例如耕地保護(hù)，我們還應(yīng)該堅(jiān)持發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮手中的權(quán)力，制定相關(guān)法律、政

20、策，為各種工作的進(jìn)行提供相應(yīng)的法律依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)法，及時(shí)正確的處理資源保護(hù)工作中存在的各種矛盾。此外，還應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與，一方面使政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“牢籠”，防治其濫用權(quán)力，侵犯他人利益；另一方面，進(jìn)一步鞏固人民的主體地位，為法治的良好運(yùn)行提供有利的環(huán)境。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]劉健云.耕地資源法律保

21、護(hù)制度研究.西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士論文.2014. </p><p>　　[2]陳小軍、等.農(nóng)村耕地法律制度研究.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2004. </p><p>　　[3]丁洪建、吳次芳、梁留科.耕地保護(hù)的創(chuàng)新理念研究.中國(guó)耕地科學(xué).2002. </p><p>　　[4]傅志恒.耕地資源保護(hù)與耕地法相關(guān)制度研究.華東政法大學(xué)碩士論文.2008. </p>