略論中國城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)社會公平正義問題

1、<p>　　略論中國城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)社會公平正義問題</p><p>　　內容摘要：城鎮(zhèn)化進程要求維護社會公平正義，不是一方受益而另一方受損，而是遵循帕累托改進原則，保證參與經濟主體能夠公平競爭。政府要力求構造全新工農關系、深化土地管理改革、全面推動戶籍制度改革、建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度等措施，這既事關社會公平正義本身，又是城鎮(zhèn)化順利推進和實現中國經濟可持續(xù)發(fā)展的保證。 </p>

2、<p>　　關鍵詞：城鎮(zhèn)化 公平正義 體制創(chuàng)新 </p><p>　　中國城鎮(zhèn)化進程中的社會不公平現象及原因 </p><p>　　（一）“以農補工”：農民變成弱勢群體 </p><p>　　中國城鎮(zhèn)化過程同樣是產業(yè)興起與不斷升級的過程。工業(yè)是城鎮(zhèn)化必要的產業(yè)基礎之一，沒有產業(yè)支撐的城市必將成為“人造空城”。為給工業(yè)輸血，我國的做法是“以農補工”。 &l

3、t;/p><p>　　從古至今，我國是農業(yè)大國。重農抑商政策貫穿了整個漫長的封建社會，奇怪的“重農抑商”政策并沒有導致農業(yè)的大發(fā)展。從“帕累托改進”到‘帕累托最優(yōu)”原則分析，重農抑商政策本身就是錯誤的，只有工農業(yè)協同發(fā)展，才會使農業(yè)與工業(yè)共同繁榮。當然，還有一大重要因素是：土地所有制的缺陷，在封建社會，農民因為沒有土地的所有權而喪失了勤奮勞作的熱情，不但農業(yè)不景氣，最終還因土地的種種苛捐雜稅爆發(fā)了農民起義。直到外國列

4、強的對華戰(zhàn)爭改變了一切，民國初年，為“振興實業(yè)、改良商貨”，以及振興民族資本主義工商業(yè)，“重商輕農”思想開始萌芽。讓人遺憾的是“重商輕農”之國策，仍然沒有帶來工業(yè)的大繁榮。沒有農業(yè)的發(fā)展，工業(yè)自然失去了發(fā)展的動力。新中國成立后，我國理順了三大產業(yè)的發(fā)展布局關系，確立了農業(yè)的基礎發(fā)展地位，相對于封建主義時期，農業(yè)取得了前所未有的發(fā)展。 </p><p>　　改革開放后，政府加大了對工業(yè)的投入，卻對農業(yè)的重視程度開始

5、下降。國家農業(yè)投入總量嚴重不足。1978年農業(yè)總產值中農業(yè)再投入份額為39.4，到1989年下降為31.6，如果以1979年農業(yè)生產中再投入農業(yè)內份額為基數，1980-1988年間平均每年少投入農業(yè)的資金總量為50億元。但奇怪的是為什么中國改革開放后，農業(yè)還會取得驚世成就，少得可憐的耕地，卻能養(yǎng)活全世界五分之一的人口呢？這里不難發(fā)現，從1978年后，我國開始對土地進行了改革，把土地的使用權交給農民，為了能吃飽肚子，農民夜以繼日地勞作。三

6、十多年過去了，人們又猛然發(fā)現，農民卻成了數量龐大的弱勢群體。 </p><p>　　1978-2006年黨和政府對農業(yè)的做法是“多取少予”，價格剪刀差，農業(yè)稅收，加上物價上漲，農產品價格卻相對固定，多因素共同作用，最終把農民幾乎逼上絕路。憑什么中國工業(yè)的發(fā)展、中國城市化的推進就要將近全國三分之二的人口來付出沉重的代價呢？談得上公平與正義嗎？直到2006年，我國才完全取消農業(yè)稅，開始走上反哺農業(yè)的道路。幾年過去了，

7、農民的處境卻沒有較大的改觀，棄耕現象還很嚴重。顯然，中國農業(yè)、農民、農村發(fā)展滯后還另有病因。 </p><p>　　（二）土地所有制度缺陷：農民成為真正的“無產者” </p><p>　　我國的土地所有權分為國有和集體所有。實行家庭聯產承包責任制，這在土地僅用作耕作，工業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)水平低下的時期，國家通過這種安排把土地分給農民，極大地調動其生產積極性，農村發(fā)展在這一時期是一片欣欣向榮。

8、 </p><p>　　伴隨著工業(yè)化水平的提高、城鎮(zhèn)化進程的推進，城鄉(xiāng)間的收入差距很快被拉開，特別是住房商品化之后，土地甚比黃金貴。為了市政建設、或者是商品住宅開發(fā)，把原屬于農民的耕地和宅基地直接占用、或者低價收購，農民不同意就強拆，這種現象幾乎發(fā)生在中國所有城市。面對政府的強拆，中國的拆遷戶農民如同一只可憐的蟲子。問題的根源眾所周知，中國土地制度規(guī)定只準我吃你，不準你吃我，當政府出于某種需要時，農民手頭的使用權

9、就算不了什么了。產權屬于國有或集體所有，這模糊不清的文字游戲，字里行間潛藏著滑稽與不公。中國農民的命運有何改變，不是看城鎮(zhèn)化如何推進，首先得看土地制度如何改變了。 </p><p>　　（三）中國城市等級化：隱藏著巨大的不公平性 </p><p>　　從“城市”來源來講，我國城市大多是政府主導型城市。政務中心便是中心，基本上每個城市背后都有一個權力級別不等的政治中心。當地政府在城市發(fā)展中具

10、有關鍵的作用。城市規(guī)模愈大，行政級別愈高，自然支配權力就愈大，最終還是因為大權力造就更大規(guī)模城市，大權力造就大城市、大城市權力更大。形成中國特色的“造城運動”。這種人造城市不但空間布局不合理，而且行業(yè)間關聯度差，效率低下。 </p><p>　　拼“權力”謀城市發(fā)展的運作模式，其間隱藏著巨大的不公平性。一是區(qū)域發(fā)展差距拉大，中西部城市會越來越落后；二是城鄉(xiāng)差距擴大，特別是與城鎮(zhèn)化無緣的鄉(xiāng)村地區(qū)，將逐漸變成被遺忘的

11、角落。 </p><p>　?。ㄋ模艏贫扰で袊擎?zhèn)化：農民被隔離在現代城市文明之外 </p><p>　　戶籍“城墻”導致了社會經濟二元結構、城市等級制和區(qū)域社會發(fā)展不均衡。戶籍制度主要通過粘附、控制和排斥三種機制達至對城鎮(zhèn)化進程的扭曲。中國現行戶籍具有限制自由遷移、識別身份、隱藏福利等多重功能。特別是戶籍制度違背經濟規(guī)律對人的遷徙和自由流動的管制，間接扭曲其他相關生產要素和資源的優(yōu)

12、化配置，扭曲中國城鎮(zhèn)化。 </p><p>　　雖然近些年國家政策開始向農村傾斜，但與農民龐大的支出相比，國家給與農民的補償卻是杯水車薪。為了支付子女高昂的學費、為了讓子女跳出農門、為防老而貯蓄、為生老病死急用，大批農民工被迫背井離鄉(xiāng)，參與城市建設與維護。當一座座現代文明城市拔地而起，農民工便會收起行囊，踏上回家的路、抑或尋找新的棲息地。 </p><p>　　粘附在戶籍上最大的隱形福利，

13、不是養(yǎng)老、醫(yī)療，也不是城市市政設施，而是教育。外來人口對于戶籍的要求并不高，他們最希望獲得的是孩子的平等教育機會，其次才是養(yǎng)老等。子女教育、享受公平的教育資源已經是所有外來人口最關心的事。遺憾的是城市教育資源奇缺，優(yōu)質教育資源更是稀缺，借讀費動輒數萬；與此同時，農村的教育資源正在加速萎縮。 </p><p>　　農民工的雙手建起的現代文明城市，到頭來卻被隔離在城市之外，問題的根源不在城鎮(zhèn)化本身，傳統(tǒng)的戶籍制度才是

14、真正的病原體。顯然，要推進城鎮(zhèn)化進程，必須穩(wěn)步推進戶籍制度改革。 　　兼顧社會公平正義的城鎮(zhèn)化政策思路 </p><p>　?。ㄒ唬嫿ㄐ滦凸まr、城鄉(xiāng)關系：一種雙贏的城鄉(xiāng)發(fā)展模式 </p><p>　　幾十年來，國家推行以農補工的政策把農民變成弱勢群體。林毅夫從政治經濟學的角度估算了計劃經濟時期我國政府目標函數中的結構參數。結果發(fā)現，城市工人的福利所占權重遠遠高于農民的福利。此外，政府也

15、更重視資本積累而輕視居民福利。 </p><p>　　在未來城鎮(zhèn)化進程中，國家大的方針是要以工補農。那么，新時期的以工補農不能再走計劃經濟時期以農補工的老路。簡單地講，不能以剝奪城鎮(zhèn)戶口居民的利益為代價去反哺農民，所以需要在城鎮(zhèn)化進程中形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。 </p><p>　　以上所述新型工農、城鄉(xiāng)關系，是一種雙贏的模式。這種模式既符合經濟發(fā)展

16、規(guī)律，幫助農業(yè)走出困境、工商業(yè)求得發(fā)展，同樣也體現了社會公平正義。 </p><p>　?。ǘ└母飸艏贫龋航裥畔⑾到y(tǒng) </p><p>　　戶籍制度不改，農業(yè)轉移人口就找不到真正歸宿，更談不上讓農民分享城鎮(zhèn)化利益，中國城鎮(zhèn)化進程最終會走入困境。如何進行戶籍制度改革，值得深思。 </p><p>　　改革戶籍制度方向是：建立統(tǒng)一國民信息系統(tǒng)?；诠裆矸葑C號

17、碼，以網絡為依托的綜合信息管理系統(tǒng)。個人教育情況、就業(yè)失業(yè)情況、收入情況、納稅情況、醫(yī)療情況和住房情況，甚至是個人的信用情況、犯罪記錄等都記錄在其中。剝離原有戶籍制度身上隱藏的多項權利。 </p><p>　　戶籍制度改革最核心的內容，不是制度設計的調整，而是與此相關的利益調整。目前與戶籍掛鉤的個人權利主要有：政治權利、社會保障、就業(yè)權利、教育權利、計劃生育、義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償等。以上

18、權利現行城鄉(xiāng)居民間的差別較大。戶籍改革就是要賦予農村居民以城鎮(zhèn)居民同等權利，要配套銜接好教育醫(yī)療、住房、社會保障等一系列公民權利。 </p><p>　　改革的阻力不是城里人了，也不是農民，而是政府。政府要為改革支付巨大成本，特別是地方政府的責任更大。中國社科院發(fā)布的藍皮書指出，今后20 年內，中國將有近5 億農民需要實現市民化，人均市民化成本為10 萬元，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本。 </p&

19、gt;<p>　　戶籍制度改革后，地方政府要為龐大的外來流動人口支出巨額的教育、就業(yè)和社會保障費用。流動人口越多的城市，其壓力就越大。就論現在這些地區(qū)的經濟支付能力，單靠地方政府是解決不了的。緩解政府的財政壓力的方法有：一是對外來人口多的城市進行財政補貼或者財政轉移支付；二是分年限給予外來人口本市的各種待遇。目前改革戶籍制度最大的難點，是大城市存在高考紅利。 </p><p>　?。ㄈ└镄卢F行土地

20、制度：從維護農民權益角度推進城鎮(zhèn)化 </p><p>　　土地產權主體模糊不清，不光是農民的權益得不到保障，有失社會公平正義之外，它還是我國城鎮(zhèn)化推進的主要障礙。曾經土地是農民的命根，今天土地是農民養(yǎng)老的依靠，是自己精神的家園，是落葉歸根的地方。城鎮(zhèn)化不能以損害農民利益為代價，更不能把他們從賴以生存的土地上驅離，讓他們無依無靠。 </p><p>　　要革新中國現行的土地制度，首先要從土地

21、確權開始，做好農村集體土地的確權頒證工作。其次是要建立并完善土地使用權流轉制度，將土地商品化，在土地經營者之間進行合理流動。要保證土地使用權的順利流轉，就要想法建立土地使用權市場即土地租賃市場。 </p><p>　　土地租賃市場要分為兩級：一級土地租賃市場是土地所有者（集體組織）與土地使用者之間的交易市場。二級土地租賃市場是土地使用者之間的交易市場。目前，土地大多在普通農戶之間流轉。要真正充分利用土地資源，還要

22、大力培育二級土地租賃市場，通過市場化手段促進土地流轉。 </p><p>　　（四）完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度：為被城鎮(zhèn)化農民消除后顧之憂 </p><p>　　根據中國經濟發(fā)展的實際情況來看，覆蓋城鄉(xiāng)社會保障制度首先要做好的是城鄉(xiāng)保障統(tǒng)籌。通過恰當的聯結機制實現城鄉(xiāng)社會保障制度的良性互動。這里需要把“覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障”與“統(tǒng)一的社會保障”加以區(qū)分。城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障指的按照一個保障標準在

23、城鄉(xiāng)之間推行，是在未來中國經濟發(fā)展到一定程度后應該執(zhí)行的保障標準，目前，中國還不具備這個財力。但是農村一部分特殊人群可以參照這個標準執(zhí)行。一類是進城農民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工；另一類是失地農民。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，以上人群數量逐漸增加，納入城市社會保障體系的人數也會逐年增加，二元結構最終消除。 </p><p><b>　　結論 </b></p><p>　　構建新型工農、

24、城鄉(xiāng)關系；改革戶籍制度；革新現行土地制度；完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度。這四點兼顧社會公平正義的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，主要是為了消除社會公平正義在實現過程中的制度障礙和政策障礙。當然，除此之外，一個國家的公平正義還得寄望于社會公平保障體系和制度的建立?？恐贫葋肀Ｕ先嗣衿降葏⑴c、平等發(fā)展權利。城鎮(zhèn)化成功與否，不能單以城市數量和城市人口的增長來判斷，城鎮(zhèn)化應該更加注重增長“質量”，即社會公平正義、城鄉(xiāng)協調發(fā)展問題。如果我們一味地追求城鎮(zhèn)化率，就如同

25、對農村竭澤而漁，城鎮(zhèn)化進程也會止步不前?？傊?，中國未來的城鎮(zhèn)化應該是公平正義的、充滿關愛的、和諧互動的城鎮(zhèn)化。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　1.中國農業(yè)投入問題研究課題組.農業(yè)投入：獨特的歷史難題與嚴峻的現實選擇—中國農業(yè)投入問題研究報告[J].山西農經，1994（6） </p><p>　　2.陸益