水電開發(fā)征地移民問題的探討

1、<p>　　水電開發(fā)征地移民問題的探討</p><p>　　摘要：隨著我國大規(guī)模水電開發(fā)的快速推進(jìn), 水電開發(fā)中涉及的淹沒征地和移民安置問題日漸復(fù)雜, 已成為制約水電開發(fā)的重要因素之一。征地移民規(guī)劃是工程設(shè)計的重要組成部分,是切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要載體和實(shí)現(xiàn)途徑,是實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)與移民和諧發(fā)展的保障。結(jié)合目前水電開發(fā)征地移民實(shí)踐中的一些關(guān)鍵問題進(jìn)行了分析和探討, 并提出了建議。 </p>

2、<p>　　關(guān)鍵詞：水電開發(fā)；征地移民；問題探討； </p><p>　　中圖分類號：TV212 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號： </p><p><b>　　1、前言 </b></p><p>　　目前, 我國大型水電建設(shè)中的技術(shù)和資金問題得到較大改善, 但由于水電資源主要位于西南高山峽谷地區(qū), 經(jīng)濟(jì)落后, 環(huán)境容量有限, 許多地方為少

3、數(shù)民族集居地, 妥善安置好移民已成為制約水電加快開發(fā)的重要因素。面對水電建設(shè)中復(fù)雜的移民安置任務(wù), 近年來, 我國的水電征地移民工作逐漸得到規(guī)范。2006 年國務(wù)院出臺了471 號令, 近期又提出了“先移民、后建設(shè)”試點(diǎn)等新的思路。筆者就水電開發(fā)中涉及的一些關(guān)鍵問題進(jìn)行了討論。 </p><p>　　2 水電開發(fā)中涉及到征地移民的幾個關(guān)鍵問題 </p><p>　　2.1“先移民、后建設(shè)”

4、政策試點(diǎn) </p><p>　　今年初, 針對水電開發(fā)中出現(xiàn)的移民工作滯后工程建設(shè)的情況, 國家提出在個別項(xiàng)目中開展“先移民、后建設(shè)”試點(diǎn)。如何開展這項(xiàng)工作, 到目前為止沒有明確的政策和規(guī)定。 </p><p>　　2. 1. 1 對“先移民、后建設(shè)”政策內(nèi)涵的理解 </p><p>　　方式一: 按照可研階段批準(zhǔn)的移民安置實(shí)施規(guī)劃, 將施工樞紐區(qū)和庫區(qū)移民搬遷安置

5、完成后,再開始主體工程建設(shè)。按這種方式, 需在開工前完成施工樞紐區(qū)和庫區(qū)農(nóng)村移民集中安置居民點(diǎn)、城(集)鎮(zhèn)、工礦企業(yè)以及專項(xiàng)設(shè)施的遷建或復(fù)建, 并完成安置任務(wù)。這種方式同現(xiàn)有建設(shè)程序相比需要在開工前至少增加2 ~ 3 年時間, 對水電建設(shè)周期加長較多。因?yàn)轫?xiàng)目未核準(zhǔn), 實(shí)施風(fēng)險較大, 但移民可以得到極為妥善的安置。 </p><p>　　方式二: 按照可研階段批準(zhǔn)的移民安置實(shí)施規(guī)劃, 將施工樞紐和圍堰水位以下淹沒

6、和影響區(qū)的移民搬遷完成, 庫區(qū)的其它移民在正式核準(zhǔn)開工、項(xiàng)目截流后、下閘蓄水前完成搬遷安置。按這種方式, 可以比較好地結(jié)合現(xiàn)有建設(shè)程序和水電建設(shè)的特點(diǎn), 先搬遷籌建期的移民, 對其進(jìn)行妥善安置, 同時為主體工程開工建設(shè)創(chuàng)造條件。 </p><p>　　移民政策改革試點(diǎn)應(yīng)在妥善安置移民的基礎(chǔ)上有利于水電的加快開發(fā)?；谶@種認(rèn)識, 筆者認(rèn)為方式二較為合適。 </p><p>　　2. 1. 2

7、 試點(diǎn)需突破的政策界限 </p><p>　　( 1)國土、林地政策: 目前國土、林地的批準(zhǔn)需在項(xiàng)目核準(zhǔn)后才能獲國家批復(fù)。如在核準(zhǔn)前需實(shí)施樞紐區(qū)和圍堰區(qū)移民搬遷工作, 則需國土資源部、國家林業(yè)局就該部分工作給予特批, 批準(zhǔn)后, 也為項(xiàng)目籌建掃清了政策障礙。筆者建議征求國土、林業(yè)部門意見, 可否由項(xiàng)目核準(zhǔn)部門提供前期籌建項(xiàng)目的統(tǒng)一批件, 作為特批的依據(jù)。 </p><p>　　( 2)銀行貸

8、款: 按照現(xiàn)有程序, 在項(xiàng)目核準(zhǔn)前銀行不能向電站建設(shè)提供中長期貸款。筆者建議對政策進(jìn)行調(diào)整, 同意銀行提供貸款支持項(xiàng)目籌建及樞紐區(qū)和圍堰區(qū)的移民搬遷工作。 </p><p>　　2. 2 關(guān)于移民安置規(guī)劃的實(shí)施 </p><p>　　按照471號令的規(guī)定, 移民安置實(shí)施的責(zé)任主體是地方各級人民政府?，F(xiàn)有一些大型水電項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)了問題, 個別重大專項(xiàng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度與質(zhì)量不能滿足電站建

9、設(shè)移民搬遷的需要, 影響了移民搬遷安置的進(jìn)度, 進(jìn)而影響到電站的如期投產(chǎn)。 </p><p>　　筆者建議對部分重要的基礎(chǔ)設(shè)施, 如主要復(fù)建道路、水庫等調(diào)整由主體設(shè)計院統(tǒng)一設(shè)計, 電站業(yè)主統(tǒng)一組織建設(shè)。但有兩點(diǎn)需要注意: ( 1 )具體的范圍需進(jìn)一步研究。如縣城或集鎮(zhèn)的建設(shè)是否需調(diào)出來, 需進(jìn)一步探討。如由水電設(shè)計院與業(yè)主設(shè)計實(shí)施, 同地方需求如何結(jié)合。( 2) 地方各級政府對移民安置規(guī)劃的實(shí)施仍總體負(fù)責(zé)。 &l

10、t;/p><p>　　2. 3 “三原原則”與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的銜接 </p><p>　　按照471號令, 移民安置補(bǔ)償需按“三原原則“執(zhí)行, 即: “被征土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償”。但在基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)中, 地方政府出于長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮, 可能提出更高的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃, 二者的差距有時十分大。筆者建議考慮同既有移民安置政策相統(tǒng)一,“三原原則”應(yīng)得到堅持。

11、如確需滿足地方長遠(yuǎn)規(guī)劃要求, 則超出部分資金由地方自行籌集。 </p><p>　　2. 4 移民安置新方式的探討 </p><p>　　按照471號令, 對于農(nóng)村移民安置規(guī)劃, 堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主的方式。在實(shí)際實(shí)施過程中, 有的庫區(qū)安置土地等資源匱乏, 建議結(jié)合國家新的土地流轉(zhuǎn)等政策, 探索無土安置等新方式。 </p><p>　　2. 5 堅持政策的連貫性

12、</p><p>　　自上世紀(jì)90年代以來, 我國水電開發(fā)進(jìn)展迅速, 到2008年底, 全國水電裝機(jī)已達(dá)1.7億kW,居世界第一。一大批大型水電站建成投產(chǎn), 移民得到了較為妥善的安置。為了保證已實(shí)施水電項(xiàng)目移民的穩(wěn)定, 在新政策制定中, 建議認(rèn)真研究政策的統(tǒng)一性與連貫性。 </p><p>　　2. 6 進(jìn)一步簡化水電移民安置管理程序 </p><p>　　目前水電

13、建設(shè)移民安置管理程序太多, 受各方牽制太大, 建議在突出重要環(huán)節(jié)管理的同時, 進(jìn)一步簡化程序, 為水電加快開發(fā)創(chuàng)造條件。 </p><p>　　2. 7 加快水庫封庫令的下達(dá)進(jìn)程 </p><p>　　按照新的征地移民管理?xiàng)l例, 水庫封庫令的下達(dá)有兩個前提: 一是正常蓄水位審定, 二是施工樞紐布置審定。大型水電站的技術(shù)難度大, 在正常蓄水位確定后, 確定樞紐布置通常需要一年或更長的時間。在

14、這一段時間內(nèi), 庫區(qū)通常將出現(xiàn)大規(guī)模的搶建搶栽, 從而導(dǎo)致工程投資增加, 更為重要的是進(jìn)一步增加了將來移民搬遷安置的難度, 并在移民中產(chǎn)生不平衡, 增加不穩(wěn)定因素。為此, 建議在正常蓄水位確定后, 立即下達(dá)庫區(qū)封庫令。而對于施工樞紐區(qū), 則另行下達(dá)。 </p><p>　　2. 8 在水電規(guī)劃和正常蓄水位確定中加大對水庫淹沒的關(guān)注 </p><p>　　在水電規(guī)劃方案的確定中, 建議將移民

15、安置和淹沒損失作為規(guī)劃方案選擇的重要因素。除必要的控制性調(diào)節(jié)水庫外, 建議將減少淹沒損失和移民數(shù)量作為重要因素確定梯級規(guī)劃方案。在電站正常蓄水位確定過程中, 如涉及對城鎮(zhèn)的淹沒或影響, 建議放棄部分能量指標(biāo), 考慮適當(dāng)降低水庫水位, 以不影響或減少影響重要城鎮(zhèn)為前提。 </p><p>　　2. 9 移民監(jiān)理工作應(yīng)超前安排 </p><p>　　在目前進(jìn)行的大多數(shù)水電項(xiàng)目移民工作中,移民監(jiān)