論審計監(jiān)督與公權(quán)監(jiān)督的關(guān)系

1、<p>　　論審計監(jiān)督與公權(quán)監(jiān)督的關(guān)系</p><p>　　摘要：十八屆四中全會《決定》要求，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。由此可見，審計監(jiān)督越來越成為國家監(jiān)督體系中不可或缺的重要組成部分。本文在闡述了審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的地位和作用基礎(chǔ)上，提出審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的關(guān)注重點，以及審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的保障機制。 <

2、;/p><p>　　關(guān)鍵詞：審計監(jiān)督 公權(quán)監(jiān)督 關(guān)系 </p><p>　　中圖分類號：F239.0 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）03 </p><p>　　一、審計監(jiān)督與公權(quán)監(jiān)督的歷史淵源 </p><p>　　審計監(jiān)督與公權(quán)監(jiān)督的歷史淵源由來已久，多種史料也有記載。早在3000多年前的西周時期，我國就出現(xiàn)了具有審計

3、職能的官職-宰夫。宰夫掌朝堂儀式、考核百官治績，報上級予以獎懲。春秋、戰(zhàn)國至秦漢時期，我國逐漸形成了一套完整而規(guī)范的審計監(jiān)督制度-上計制度。上計制度的核心內(nèi)容是，每年地方官吏將各地稅賦收入及財政開支，以書面的形式報給皇帝，皇帝則每年進行一次聽計。隋唐時期，在刑部之下設(shè)“比部”，對凡屬中央、地方、軍鎮(zhèn)的收入和支出，無論巨細還是大小，均由比部負責(zé)審計檢查。宋代設(shè)立審計院，這是我國審計機構(gòu)的初始命名，它標志著審計有了正式專用命名和官方地位，審

4、計監(jiān)督職權(quán)也從此獨立運行。元、明、清時期，沒有設(shè)立專門的審計機構(gòu)，大部分審計監(jiān)督職能并入監(jiān)察御史機構(gòu)，該機構(gòu)掌管監(jiān)察百官、巡視郡縣、糾正刑獄、整肅朝儀等事務(wù)。從上述歷朝歷代設(shè)置的審計機構(gòu)及其職能來看，最高統(tǒng)治者通過審計，一方面來審查和監(jiān)督地方官吏的行權(quán)和履職情況，另一方面來考核和評價地方治理狀況及各地經(jīng)濟發(fā)展情況。也就是說，歷朝歷代所有官吏（包括各地方官吏）都是由朝廷委派任命的，朝廷則必然要通過專門機構(gòu)和相應(yīng)機制來監(jiān)督、約束、管治甚至查

5、處違法官員，以</p><p>　　新中國成立后，由于種種原因，我國審計沒有單獨建制，審計監(jiān)督一直寓于財政、監(jiān)察工作之中，即由財政和監(jiān)察等部門對全國各級行政機關(guān)、國營企業(yè)、事業(yè)單位進行經(jīng)濟監(jiān)督和檢查。改革開放后，隨著國民經(jīng)濟的調(diào)整、改革、整頓和提高，客觀上強烈需要進一步加強財政與經(jīng)濟管理，建立健全經(jīng)濟監(jiān)督機制，維護國家財經(jīng)法紀。在當時形勢下，1982年12月頒布的憲法，規(guī)定在國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府設(shè)立審

6、計機關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，由此從根本上確立了審計監(jiān)督制度的法律地位。在新形勢下，黨對審計工作提出了更多新要求。比如，十八大報告提出，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。十八屆三中全會強調(diào)，加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。十八屆四中全會《決定》要求，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。由此可見，

7、審計監(jiān)督越來越成為國家監(jiān)督體系中不可或缺的重要組成部分。 </p><p>　　二、審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的地位和作用 </p><p>　　（一）審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的地位 </p><p>　　1.審計監(jiān)督是公權(quán)監(jiān)督中的重要組成部分。所謂公權(quán)監(jiān)督，是指按照憲法及有關(guān)法律規(guī)定，依據(jù)一切權(quán)利屬于人民的原則，由監(jiān)督主體對公共權(quán)力機關(guān)及其工作人員所實施的監(jiān)督活動。在我國，

8、對公權(quán)實施監(jiān)督的主體很多，比如：從國家層面，有各級行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)等；從黨內(nèi)層面，有黨的中央紀律檢查委員會以及地方各級黨的紀律檢查委員會；從社會層面，有各民主黨派、社會團體、新聞媒體和人民群眾等。其中，審計監(jiān)督是公權(quán)監(jiān)督中的重要組成部分，這是因為審計機關(guān)是政府重要的經(jīng)濟執(zhí)法監(jiān)督部門，依法履行審計監(jiān)督，是憲法和審計法賦予審計機關(guān)的基本職能。自審計機關(guān)設(shè)立30多年來，審計領(lǐng)域不斷延伸，監(jiān)督職能日益擴大。特別是近些年來開

9、展的對各級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計工作，使監(jiān)督層面從一般意義上的財政財務(wù)收支審計擴展到對領(lǐng)導(dǎo)干部決策和權(quán)力運用過程的監(jiān)督。因此，從法律賦予審計的職責(zé)來說，審計監(jiān)督應(yīng)當是公權(quán)監(jiān)督中的重要組成部分；從長期以來審計的實踐來看，審計監(jiān)督始終是公權(quán)監(jiān)督中的重要組成部分；從審計事業(yè)未來的發(fā)展要求來講，審計監(jiān)督也必須是公權(quán)監(jiān)督中的重要組成部分。 </p><p>　　2.審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的地位不可替代。我們知道，獨立性是審

10、計的本質(zhì)特征。審計的獨立性決定了審計監(jiān)督不同于其他經(jīng)濟監(jiān)督，也不同于公權(quán)監(jiān)督中的其他監(jiān)督形式，審計監(jiān)督在經(jīng)濟監(jiān)督、公權(quán)監(jiān)督中具有不可替代的獨立地位。這種獨立地位表現(xiàn)在，審計機構(gòu)和審計人員不行使被審計單位的管理職能，不從事被審計單位的任何具體業(yè)務(wù)，因而保證了審計信息的客觀公正，保證了審計結(jié)果的權(quán)威性。不僅如此，審計監(jiān)督還可以對財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督等其他經(jīng)濟監(jiān)督進行再監(jiān)督，從而保證整個國民經(jīng)濟監(jiān)督體系有效運行，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。政府審

11、計機關(guān)還可以對公共權(quán)力行使部門及監(jiān)督部門進行審計監(jiān)督，從而確保把人民賦予的公共權(quán)力真正用來為人民謀利益。比如，審計機關(guān)對行政機關(guān)進行審計，就實施了對行政權(quán)力的監(jiān)督，對審判機關(guān)和檢察機關(guān)進行審計，就實施了對司法權(quán)力的監(jiān)督，對人大機關(guān)進行審計，就實施了對人大監(jiān)督權(quán)力的再監(jiān)督。 </p><p>　?。ǘ?審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的作用 </p><p>　　1.預(yù)防作用。孟德斯鳩在《論法的精神》

12、一書中指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條真理。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！睆墓胖两?，無數(shù)事實也充分證明，失去監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗，腐敗的根本在于權(quán)力腐敗。為防止權(quán)力濫用，避免腐敗行為的產(chǎn)生與蔓延，最好的辦法是注重并加強事前預(yù)防工作，其中，事前審計就是預(yù)防公權(quán)濫用及腐敗的重要途徑和手段。通過事前審計，可以向有關(guān)部門提出意見和建議，有效預(yù)防錯弊，消除隱患，從而保證會計資料的正確性、經(jīng)濟決策的可行

13、性和經(jīng)濟活動的合理性，同時也有助于對負責(zé)人、財、物等權(quán)力部門起到監(jiān)督、把關(guān)和防范作用，從源頭上預(yù)防權(quán)力濫用，進而將腐敗消滅在萌芽狀態(tài)。 　　2.揭露作用。審計工作是一項特殊的職業(yè)，審計人員被人們形象地稱之為“經(jīng)濟衛(wèi)士”，之所以這樣說，是因為審計具有經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟鑒證和經(jīng)濟評價三個傳統(tǒng)職能，其中，監(jiān)督是審計的首要職能。即審計機關(guān)和審計人員通過對被審計單位會計資料的檢查，對經(jīng)濟活動進行監(jiān)察和督促，對有關(guān)經(jīng)濟責(zé)任人履行責(zé)任情況進行監(jiān)察和督促

14、，借此發(fā)現(xiàn)和揭露其會計資料的錯誤弊端、經(jīng)濟活動的違法違規(guī)、管理上的各種漏洞等情況，</p><p>　　3.懲治作用。審計的懲治作用主要表現(xiàn)在三個方面：一是下達審計決定。即審計機關(guān)在審計之后，對有違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，需要依法給予處理、處罰的，除應(yīng)當對審計事項作出評價，出具審計意見書外，還應(yīng)當對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出處理、處罰的審計決定。審計決定對違反國家規(guī)定的

15、財政收支、財務(wù)收支的行為具有實行懲戒與教育的直接效力。二是移送案件線索。即在審計工作中，各級審計機關(guān)通過各種辦法和手段獲取到很多數(shù)據(jù)，利用信息化技術(shù)，對有關(guān)數(shù)據(jù)進行對比分析，能較快、較準地發(fā)現(xiàn)一些違規(guī)違紀線索，將這些線索及時移送給紀檢監(jiān)察等相關(guān)部門，可以較好發(fā)揮審計懲防腐敗的“偵察兵”作用。三是協(xié)助查辦大案要案。即各級審計機關(guān)充分利用審閱、核對、盤存等基本審計技術(shù)，分析、推理等輔助審計技術(shù)，數(shù)據(jù)模擬、信息處理、程序檢查等計算機審計技術(shù)，

16、提供翔實可靠的第一手資料，協(xié)助紀檢、監(jiān)察、檢察、公安等機關(guān)查辦濫用職權(quán)、貪污賄賂、失職瀆職等各類大案要案。 </p><p>　　4.警示作用。近年來，通過審計進而查處的違規(guī)、違紀和違法案件越來越多，在社會上帶來的影響也越來越大。通過審計，一方面規(guī)范了被審計單位的財政財務(wù)收支行為，堵塞了被審計單位管理上的漏洞，另一方面規(guī)范了領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員遵紀守法行為，抑制了公共權(quán)力的濫用。通過審計，不僅對被審計單位的各項工作

17、會起到震動和推動作用，而且對其他單位也會起到警示作用。通過審計，不僅對已經(jīng)違規(guī)、違紀、違法人員進行查處懲治，而且對有非分之想的不法之徒和腐敗分子也會造成極大威懾，從而有效地遏制公權(quán)濫用和腐敗現(xiàn)象的蔓延。 </p><p>　　三、審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的關(guān)注重點 </p><p>　　（一）重點監(jiān)督“選人用人權(quán)” </p><p>　　據(jù)審計署的審計報告資料顯示，每年

18、向有關(guān)部門移送的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件中，“一把手”的職務(wù)腐敗問題比較突出，違紀違法的“一把手”占同級違紀違法干部的比例，一般都在三分之一以上。因此，加強對“一把手”權(quán)力的嚴格監(jiān)督就顯得尤為迫切，尤為必要。而對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督，重中之重是選人用人權(quán)。各級審計機關(guān)在開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計時，要著力監(jiān)督檢查其所在單位的選人用人制度是否健全，是否規(guī)范，要監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在利用手中權(quán)力買官賣官、行賄受賄現(xiàn)象。要通過對選人用人

19、權(quán)的監(jiān)督檢查，避免和杜絕選人用人權(quán)由領(lǐng)導(dǎo)干部個人說了算，從而提高選人用人的公信度，實現(xiàn)擇優(yōu)選拔干部的目標。 </p><p>　?。ǘ┲攸c監(jiān)督“資金使用權(quán)” </p><p>　　資金使用權(quán)，也稱財權(quán)，既是公權(quán)監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是審計監(jiān)督的重中之重。各級政府及財政部門擁有對財政資金的籌集收繳和管理分配權(quán)，主要體現(xiàn)在財政預(yù)算的編制和執(zhí)行兩個方面。審計機關(guān)對預(yù)算編制環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，就能從源頭上

20、堵住財政收入權(quán)和分配權(quán)的濫用；對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，就能從根本上解決財權(quán)運用的違法問題。具體來說，在實施審計監(jiān)督時，前者一要檢查支出預(yù)算的編制是否符合法定應(yīng)確保的支出順序，是否體現(xiàn)了特殊項目法定預(yù)算的要求，在預(yù)算支出安排上是否存在隨意性；二要檢查在編制預(yù)算過程中，是否把應(yīng)列入預(yù)算的收入列入預(yù)算，有無隱瞞、少列、虛列、漏列收入；三要檢查預(yù)算的調(diào)整是否符合法定程序，有無擅自調(diào)整的情況。后者一要檢查是否按照本級人大批準的預(yù)算及時向各部門批復(fù)

21、，有無擅自更改預(yù)算內(nèi)容或延遲預(yù)算批復(fù)；二要檢查預(yù)算收入征收部門是否做到了依法征收，有無越權(quán)擅自減免、緩征或者違規(guī)超征、溢征現(xiàn)象；三要檢查財政部門是否及時、足額地撥付預(yù)算支出資金，有無拖延現(xiàn)象；四要檢查部門預(yù)算執(zhí)行中，有無隨意變更支出科目、調(diào)整支出標準，甚至濫用職權(quán)截留、挪用、私吞國家財政資金等行為。 </p><p>　?。ㄈ┲攸c監(jiān)督“審批權(quán)” </p><p>　　行政審批是政府的一項

22、權(quán)力，也是行政機關(guān)及其工作人員的責(zé)任和義務(wù)，行政審批權(quán)在配置社會資源、控制人身財產(chǎn)安全的風(fēng)險及維護經(jīng)濟秩序等方面起著至關(guān)重要的作用。加強對行政審批權(quán)的審計監(jiān)督，一是要在制度方面檢查是否堅持集體審批制度，是否實行公開透明制度，是否健全層級監(jiān)督制度，是否建立案卷評查制度，是否實施審批考核評價制度等；二是要檢查審批程序是否合規(guī)、合法，在受理、承辦、審核、批準、辦結(jié)行政審批等環(huán)節(jié)是否按照法定依據(jù)、條件、標準、時限、流程來辦理，是否存在超越權(quán)限、

23、跳躍環(huán)節(jié)等違法違規(guī)行政審批的現(xiàn)象；三是要檢查行政機關(guān)及其工作人員是否依法、依規(guī)、依紀行使行政審批權(quán)，比如是否依法依規(guī)收費，是否存在吃、拿、卡、要現(xiàn)象，是否有變相審批、違規(guī)審批以及利用行政審批權(quán)謀取非法利益等違紀違法行為。 </p><p>　?。ㄋ模┲攸c監(jiān)督“執(zhí)法權(quán)” </p><p>　　行政執(zhí)法涉及的領(lǐng)域非常廣，對公民、法人及其他社會組織的權(quán)利都會產(chǎn)生直接或間接的影響，行政執(zhí)法權(quán)一旦被

24、濫用，必然會對相關(guān)各方的合法權(quán)利造成侵害。審計機關(guān)對執(zhí)法權(quán)進行監(jiān)督，一要審查行政執(zhí)法權(quán)的配置是否恰當，各部門行政執(zhí)法職責(zé)體系是否健全；二要審查執(zhí)法程序是否合法合規(guī)，執(zhí)法權(quán)的行使是否公開化；三要審查行政執(zhí)法過程中，是否依法定責(zé)、依法督責(zé)、依法究責(zé)；四要審查是否建立嚴格的行政執(zhí)法監(jiān)督制度體系；五要審查執(zhí)法人員在執(zhí)法環(huán)節(jié)是否利用手中權(quán)力以權(quán)謀私甚至知法犯法。 </p><p>　?。ㄎ澹┲攸c監(jiān)督“決策權(quán)” </p

25、><p>　　決策的失誤應(yīng)該說是工作失誤中最大的失誤，而決策權(quán)的腐敗則是權(quán)力腐敗中最大的腐敗，因此，對決策權(quán)實行監(jiān)督是各種監(jiān)督環(huán)節(jié)中極其重要的，是一種最高層次的監(jiān)督。作為審計機關(guān)，在對決策權(quán)進行監(jiān)督時，一是審查決策者的決策權(quán)限是否合理，有無超越職權(quán)或濫用職權(quán)的現(xiàn)象，決策權(quán)力是否過分向個人集中，是否存在決策部門權(quán)力利益化問題；二是審查決策程序是否規(guī)范，決策過程是否科學(xué)、合理，決策議事規(guī)則是否完善，執(zhí)行是否嚴格；三是審查

26、決策的透明性，要審查是否建立決策項目的預(yù)告制度和重大事項社會公示制度，是否建立社會各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的公開聽證制度等。 </p><p>　　四、 審計監(jiān)督在公權(quán)監(jiān)督中的保障機制 </p><p>　　（一）健全審計工作領(lǐng)導(dǎo)機制 </p><p>　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》要求，要健全審計工作領(lǐng)導(dǎo)機制。各級地方政府負責(zé)人要依法直接領(lǐng)導(dǎo)本級審計機關(guān)，支

27、持審計機關(guān)工作，及時解決審計工作中遇到的突出問題。尤其是審計機關(guān)在對權(quán)力部門和權(quán)力機構(gòu)的公共權(quán)力進行監(jiān)督時，更應(yīng)該得到本級政府負責(zé)人的鼎力支持和幫助。各級地方政府負責(zé)人不僅自己要掌好權(quán)、用好權(quán)，而且還要成為審計監(jiān)督的堅強后盾。 </p><p>　?。ǘ?完善審計監(jiān)督協(xié)調(diào)配合機制 </p><p>　　完善審計監(jiān)督協(xié)調(diào)配合機制主要包括兩個方面：一是建立審計機關(guān)與紀檢、監(jiān)察、公安、財政、稅

28、務(wù)、工商等有關(guān)部門的工作協(xié)調(diào)機制，對審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)并移送的公權(quán)腐敗問題及線索，各有關(guān)部門要及時向?qū)徲嫏C關(guān)反饋查處意見和結(jié)果；二是審計工作所涉及到的部門、單位和個人，要自覺接受和配合審計人員開展工作，不得利用手中權(quán)力阻撓或干涉審計工作。 </p><p>　?。ㄈ?強化審計結(jié)果運用機制 </p><p>　　各級政府、各有關(guān)部門要特別重視審計結(jié)果的運用，要把審計結(jié)果作為部門考核、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔

29、任用及個人獎懲的重要參考和依據(jù)。要推動審計問責(zé)的規(guī)范化、制度化。充分利用審計結(jié)果，明確責(zé)任追究，讓違規(guī)違紀、行政不作為、有權(quán)濫作為的官員受到懲罰，從而完善公共權(quán)力的制約機制。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]曹鎏.行政官員問責(zé)的法治化研究[M].北京：中國法制出版社，2011. </p><p>