對我國排污權(quán)交易問題的思考

1、<p>　　對我國排污權(quán)交易問題的思考</p><p><b>　　陳玉榮</b></p><p>　　一、排污權(quán)交易制度的引進(jìn)。環(huán)境不僅是人類賴以生存和繁衍的棲息地，為人類提供生產(chǎn)和生活的原材料，而且對人類活動所排放的污染物同時(shí)具有擴(kuò)散、貯存、凈化等作用中國城市低碳經(jīng)濟(jì)網(wǎng)但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人口的急劇增加，環(huán)境作為一種資源，也變得越來越稀缺。&l

2、t;/p><p>　　排放污染物使用了環(huán)境資源，而環(huán)境資源又是稀缺的，因此，必須對污染物的排放行為加以限制和約束，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境資源的目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。排污權(quán)概念的提出正是基于此目的，通過排污權(quán)來約束污染物的排放行為，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。</p><p>　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)來講，一樣?xùn)|西，只有成為商品，有了具體的價(jià)格，所有權(quán)或使用權(quán)歸屬于某個(gè)人或某個(gè)機(jī)構(gòu)，人們才會珍惜，才有可能節(jié)

3、約集約利用；否則，它就是"公共牧場"上的牧草，大家都來放牧，直至消耗殆盡。因此，當(dāng)排污權(quán)成為一種"商品"在市場上公開交易的時(shí)候，排污權(quán)交易制度也應(yīng)運(yùn)而生。</p><p>　　排污權(quán)交易制度起源于美國。1960年，英裔美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯首先提出了排污權(quán)交易理論概論，隨后1968年，美國人戴爾斯在《污染、財(cái)富和價(jià)格》中對排污權(quán)交易進(jìn)行了詳細(xì)闡述，繼而被美國國家環(huán)保局（EPA）用

4、于大氣污染源及河流污染源管理，并在實(shí)現(xiàn)《清潔空氣法》所規(guī)定的空氣質(zhì)量目標(biāo)時(shí)提出了排污權(quán)交易的設(shè)想，其后又制定了一系列政策法規(guī)。</p><p>　　排污權(quán)交易為美國帶來了巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。"據(jù)美國總會計(jì)師事務(wù)所估計(jì)，從1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來，美國二氧化硫排放量得到明顯控制，促進(jìn)了環(huán)境的改善，并節(jié)約了約20億美元治理污染的費(fèi)用。而后德國、英國、澳大利亞等國家相繼實(shí)行了排污權(quán)交易的實(shí)

5、踐。</p><p>　　這項(xiàng)制度在保護(hù)環(huán)境、解決環(huán)境問題方面所獨(dú)有的制度價(jià)值得到了世界各國的普遍認(rèn)可，我國也不例外。早在這項(xiàng)制度在美國方興未艾之時(shí)，我國環(huán)保部門就對其給予了很大的關(guān)注，很快，排污權(quán)交易制度漂洋過海來到了我國。"我國在90 年代引入排污權(quán)交易制度，2001年4月，國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)保協(xié)會簽訂5推動我國二氧化硫排放總量控制及排放權(quán)交易政策實(shí)施的研究6合作項(xiàng)目，隨后開展了'4+3+

6、1項(xiàng)目'。2001 年9月，在多方努力下，江蘇省南通市（南通天生港發(fā)電有限公司與南京醋酸纖維有限公司）順利實(shí)施我國首例SO2 排污權(quán)交易。2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關(guān)發(fā)電廠達(dá)成SO2 排污權(quán)異地交易。開創(chuàng)了我國跨區(qū)域交易的先例。2007年11月10日，國內(nèi)第一個(gè)排污權(quán)交易中心在浙江嘉興掛牌成立。標(biāo)志著我國排污權(quán)交易逐步走向制度化、規(guī)范化、國際化。</p><p>　　二、排污權(quán)交易制度

7、的困境。90年代，改革開放的進(jìn)程一步步加快，快節(jié)奏卻又粗放式的經(jīng)濟(jì)增長背后必然是是資源與環(huán)境的極大破壞，我們將祖先對環(huán)境敬畏與尊重的"天人合一"的傳統(tǒng)觀念拋之腦后，追逐金錢與物質(zhì)占據(jù)了人們的頭腦，對所謂"現(xiàn)代文明"的追逐讓大地千瘡百孔。</p><p>　　當(dāng)排污權(quán)交易制度--這依靠市場機(jī)制下環(huán)境資源的優(yōu)化配置作用的舶來品，貼著美國制造的標(biāo)簽漂洋過海來到我國時(shí)，當(dāng)時(shí)我們是那

8、么欣喜不已，給予厚望。然而，新奇與興奮過后，我們發(fā)現(xiàn)，引進(jìn)后的這項(xiàng)制度在我國漸漸陷入發(fā)展困境，異國之制漸顯水土不服之狀。比如2008年長沙市排污權(quán)交易，作為長株潭"兩型社會"試驗(yàn)區(qū)先改先試的一項(xiàng)重要內(nèi)容，曾被寄予厚望，然而，在高調(diào)啟動當(dāng)天成交3筆后，近2年來再無交易。</p><p>　　就此，《財(cái)經(jīng)》雜志記者劉建輝曾撰文指出4 ，中國排污權(quán)交易市場存在三大困境：第一，"零供給&qu

9、ot;困境。文章認(rèn)為，我國的排污權(quán)交易還不完全是一個(gè)自發(fā)的市場行為，而是需要政府的促成。而交易不能進(jìn)行的原因不是沒有買方，而是賣方太少。第二，技術(shù)困境。排污權(quán)交易實(shí)施的前提是排污總量控制。然而要控制總量，首先要科學(xué)、準(zhǔn)確地測算出一個(gè)控制區(qū)域的最大污染物排放允許量。環(huán)保部門需要知道每個(gè)企業(yè)排污量是多少，就必須將跟蹤、監(jiān)測排污的數(shù)據(jù)量化，這樣環(huán)保局不僅增加了工作量，而且也需要較為先進(jìn)的技術(shù)作為支撐。第三，"灰色交易"困境

10、。有些企業(yè)干脆省略了"買"這個(gè)步驟，直接進(jìn)行政府部門公關(guān)，在他們看來，這種公關(guān)成本要比從市場上購買排污指標(biāo)的成本要低得多。而一些政府部門也往往不會放棄借此時(shí)機(jī)獲得的交易利益，不會完全放棄一些配額交易的權(quán)力。以上三點(diǎn)較好總結(jié)出了我國當(dāng)下排污權(quán)交易的困境。</p><p>　　筆者認(rèn)為，造成這些困境的根本原因在于我國現(xiàn)行的排污權(quán)交易制度對行政權(quán)力和市場機(jī)制各自作用領(lǐng)域的界分模糊，沒有一個(gè)完整的機(jī)制

11、加以規(guī)范、監(jiān)督與保障。"我國現(xiàn)行的排污交易模式，除少數(shù)地區(qū)（如上海的水體污染物交易系統(tǒng)）較為規(guī)范之外，多數(shù)的排污權(quán)交易都發(fā)生在行政權(quán)力介入過度的政策環(huán)境或法律環(huán)境中。在這些場合中，排污權(quán)的分配、交易過程、交易監(jiān)督都由行政權(quán)力左右。這既造成了排污權(quán)私權(quán)屬性的完全軀殼化，又使得交易遠(yuǎn)離了作為其基礎(chǔ)的市場體系，還導(dǎo)致了行政機(jī)構(gòu)的不堪重負(fù)，實(shí)有徹底改革的必要。</p><p>　　同時(shí)，相關(guān)法律的缺失是我國排污

12、權(quán)交易市場混亂且冷淡的重要原因。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，一切單位和個(gè)人只有保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和破壞的義務(wù)，但沒有明確規(guī)定有向環(huán)境排放一定污染物的權(quán)利；對單位和個(gè)人超額治理污染的行為，法律規(guī)定可以給予獎(jiǎng)勵(lì)，但法律上沒有創(chuàng)設(shè)可用于交易的富余排污權(quán)的概念；我國法律既沒有承認(rèn)有權(quán)出賣其富余排污權(quán)的賣方，也沒有承認(rèn)有需要購買排污權(quán)的買方；我國法律既沒有創(chuàng)立排污權(quán)交易的市場規(guī)則，也沒有規(guī)定排污權(quán)交易市場的管理機(jī)構(gòu)。</p>&

13、lt;p>　　所以，原本只是個(gè)人或企業(yè)間的交易行為，但在發(fā)生利益誘惑時(shí)，地方政府很容易"積極"地參與了進(jìn)來。這就導(dǎo)致了政府與民爭利，既是規(guī)則的制定者又是規(guī)制的實(shí)施者，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，排污權(quán)交易市場混亂或冷淡也就在所難免了。</p><p>　　三、解決途徑。排污權(quán)交易作為環(huán)境保護(hù)的市場化手段，對實(shí)現(xiàn)我國環(huán)保減排的目標(biāo)具有重大意義，但是由于某些原因使其在我國的實(shí)施面臨重重障礙，要真正

14、發(fā)揮排污權(quán)交易制度的優(yōu)越性，必須為其在我國的發(fā)展創(chuàng)造良好的"土壤"。</p><p>　　他山之石，可以攻玉。排污權(quán)交易制度來源于美國，所以我們首先應(yīng)該總結(jié)美國成功的經(jīng)驗(yàn)來為我們提供借鑒。美國的交易制度具有三個(gè)突出的特點(diǎn)值得我國參考。</p><p>　　首先，作為美國排污權(quán)交易制度基礎(chǔ)的各項(xiàng)政策措施充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念，這是美國法律領(lǐng)先于時(shí)代，領(lǐng)先于常人認(rèn)知的可

15、貴之處?？沙掷m(xù)發(fā)展認(rèn)知是我國環(huán)境資源立法，特別是排污權(quán)及其交易制度立法應(yīng)充分吸收和借鑒的精神給養(yǎng)。</p><p>　　其次，美國排污權(quán)交易的制度設(shè)計(jì)突顯出市場化的價(jià)值取向。在交易制度設(shè)計(jì)之初，人們對該交易體系究竟是行政主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)并沒有形成具有壓倒性優(yōu)勢意見，后來學(xué)者們認(rèn)識到，"對于一個(gè)擁有排污權(quán)的廠商來說，自由的市場有很多優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)槭袌鱿到y(tǒng)能使公眾更加積極地參與到環(huán)境保護(hù)的過程中來，能以最小的成

16、本保證環(huán)境的質(zhì)量，能阻止不必要的行政干預(yù)"。對于同樣以市場化價(jià)值取向?yàn)榍斑M(jìn)方向的我國而言，在厘定排污權(quán)交易價(jià)值取向的過程中，美國同人的經(jīng)歷和認(rèn)知值得借鑒。</p><p>　　最后，美國排污權(quán)交易的二級市場充分注重了市場機(jī)制的作用，較好的協(xié)調(diào)了市場機(jī)制與行政權(quán)力干預(yù)的關(guān)系。將涉及交易自身的事務(wù)完全交由自由市場來解決，行政權(quán)力僅在違約制裁和環(huán)境違法行為出現(xiàn)后方可介入二級市場之中。此種制度安排，充分給予了這

17、兩種性質(zhì)截然不同的調(diào)控機(jī)制以最大的效用空間，使他們各自的制度價(jià)值都得到了淋漓盡致的發(fā)揮，此點(diǎn)正是我國立法的不足和盲點(diǎn)之所在，此時(shí)引入美國立法的些許經(jīng)驗(yàn)用以提升我國排污權(quán)立法的實(shí)用基礎(chǔ)，真可謂他山之石。</p><p>　　筆者認(rèn)為，改變我國排污權(quán)交易現(xiàn)狀的出路在于，在法律框架下實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的有效制約，同時(shí)又讓其能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國學(xué)者認(rèn)為認(rèn)為，"在我國，要順利實(shí)施排污權(quán)交易存在著一系列亟待解決

18、的法律問題。除了必須克服大量來自行政部門的行政障礙和來自企業(yè)界的企業(yè)障礙外，還必須注意我國特有并在不斷變化的司法和立法要求，創(chuàng)造一系列法律條件。從法律角度講，要推行排污權(quán)交易、建立排污權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，起碼必須創(chuàng)造如下條件：從法律上確認(rèn)排污權(quán)；從法律上保障可用于交易的富余排污權(quán)；從法律上保障有權(quán)出賣其富余排污權(quán)的賣方；從法律上保障有需要購買排污權(quán)的買方；從法律上規(guī)定排污權(quán)交易的市場規(guī)則和管理機(jī)構(gòu)。"7 所以，對現(xiàn)有的排污權(quán)交易予以法

19、律上的認(rèn)可，一方面可以鼓勵(lì)人們積極的進(jìn)行排污權(quán)交易，另一方面也必然對非法的權(quán)力濫用或暗中操作予以懲戒和排斥，同時(shí)也會引導(dǎo)市場通過理性選擇，保持穩(wěn)健的運(yùn)行</p><p>　　就如何建立科學(xué)有效的排污權(quán)交易制度，筆者認(rèn)為，必須做到以下幾點(diǎn)。第一，盡快構(gòu)建符合我國國情的排污權(quán)交易的相關(guān)法律法規(guī)，在法律的框架下，明確各方權(quán)利與義務(wù)。不僅要在環(huán)境基本法《環(huán)境保護(hù)法》中對排污權(quán)交易機(jī)制予以明確，對排污權(quán)交易的管理機(jī)制、交易

20、辦法等做出規(guī)定，鼓勵(lì)交易行為，而且應(yīng)盡快制定污染物排放控制的單行法律法規(guī)，確立配套的監(jiān)督管理機(jī)制, 保證總量控制指標(biāo)的全面落實(shí)。第二，規(guī)范排污權(quán)交易市場，尊重市場的法律地位，有效的約束和利用公權(quán)力，特別是規(guī)范初始市場的分配，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕權(quán)力尋租。第三，完善相關(guān)配套制度，如利用稅收、信貸等對排污權(quán)交易市場進(jìn)行相關(guān)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)財(cái)政、金融等扶持，提高相關(guān)技術(shù)水平，使其更科學(xué)規(guī)范。</p><p>　　四、結(jié)語。排