南京國民政府時期勞工社會保障制度研究(1927-1937).pdf

1、民國前期，伴隨著我國工業(yè)現(xiàn)代化的起步，我國勞工數(shù)量增長迅速。他們集中分布在沿海、沿江及鐵路沿線地區(qū)。他們工作時間長，工資微薄，還要面臨著工傷、疾病、生育、失業(yè)等現(xiàn)代勞動風(fēng)險。同時人口的流動與家庭結(jié)構(gòu)的變化削弱了傳統(tǒng)的家庭保障功能。因此新型勞工社會保障制度的建立成為必要。此時，西方一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立起較為完整的勞工社會保障制度，通過立法解決勞動風(fēng)險問題已成為國際共識，這種觀念隨著“歐風(fēng)美雨”傳入中國，并得到國際勞工組織的推動，因而為社會

2、各界認(rèn)同。知識界通過翻譯與介紹國外的社會保障思想與制度、提出自己對社會保障的見解影響了社會輿論，以共產(chǎn)黨、國民黨為主的政治黨派、以中華總工會為代表的勞工團(tuán)體在活動中提出了自己的社會保障目標(biāo)，勞工群體也通過罷工表達(dá)自己的社會保障訴求。
　　在此背景下，民國政府開始了勞工社會保障制度的創(chuàng)建。創(chuàng)建的過程可分為三個階段。第一，北京政府勞工社會保障立法的嘗試階段（1912年3月至1928年6月）。北京政府開始了含有社會保障內(nèi)容的勞工立法嘗試

3、，地方各政權(quán)的勞工立法也有一些相關(guān)內(nèi)容。由于各種原因，這些立法并沒有得到實施。第二，南京國民政府勞工社會保障立法的醞釀階段（1927年4月至1929年11月）。南京國民政府成立不久，即組織《勞動法典》的起草。但因為立法方針的變化最終沒有出臺。工商部作為主管機(jī)關(guān)先行進(jìn)行《工廠法草案》的擬定，草案中包含有工傷、生育、失業(yè)、福利等保障內(nèi)容。草案在起草和征詢社會意見時，受到社會的極大關(guān)注。第三，南京國民政府勞工社會保障立法的出臺及修正階段（19

4、29年12月至1937年7月）。1929年12月《工廠法》公布后，引起社會的極大反應(yīng)。在社會保障方面，地方勞工行政機(jī)關(guān)、資方團(tuán)體、勞工團(tuán)體等紛紛提出意見和建議，希望法律作出有利于己方的解釋和修改。1932年12月《修正工廠法》公布，保障范圍及保障項目等內(nèi)容都有所變化。此時期，出臺了失業(yè)保障及勞工福利方面的法規(guī)。鐵路、交通、礦業(yè)勞工等特殊勞動者的社會保障制度也陸續(xù)建立。
　　南京國民政府時期(1927-1937)勞工社會保障制度建立

5、在不同的行業(yè)基礎(chǔ)上，包括工業(yè)礦業(yè)勞工、鐵路勞工、交通勞工的社會保障制度。工礦業(yè)勞工社會保障制度包括工傷、疾病、失業(yè)、生育和福利保障等五部分。鐵路勞工的制度包括工傷、疾病、失業(yè)、養(yǎng)老、福利保障五部分。交通勞工的制度又包括交通職工福利，電政勞工的養(yǎng)老、疾病、工傷保障，郵政勞工的養(yǎng)老、疾病、工傷、失業(yè)保障等內(nèi)容。就社會保障待遇總體情況而言，項目最全、保障水平最高者為鐵路勞工。就各種保障項目的內(nèi)容來看，工傷保障規(guī)定最為詳細(xì)具體。就制度的模式來說

6、，都屬于雇主責(zé)任制的社會保障模式，其特點是:勞工社會保障立法仍在勞工立法范疇內(nèi)，并未有完全獨立出來;雇主獨自承擔(dān)責(zé)任，風(fēng)險不能分?jǐn)?作為一種工業(yè)化初期的社會保障制度，它有朝向社會保險模式轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。
　　在制度建立之前，南京國民政府就建立了勞工行政機(jī)關(guān)，管理包括勞工社會保障在內(nèi)的勞工事務(wù)。在工礦業(yè)勞工方面，管理機(jī)關(guān)先后為勞工局、工商部、實業(yè)部，在鐵路勞工方面為鐵道部，在交通勞工方面為交通部。這些部門設(shè)置了分管具體工作的機(jī)構(gòu)。主

7、管工礦業(yè)勞工事務(wù)的實業(yè)部實施了工廠檢查制度，督促包括勞工社會保障內(nèi)容的《工廠法》的實施。工廠檢查制度規(guī)定了《工廠法》中的社會保障內(nèi)容分為五期實施，至抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，五期實施程序中，全國大部分完成了含有工傷保障內(nèi)容的第一期檢查。但工廠檢查在租界遇到阻礙。
　　根據(jù)各種數(shù)據(jù)計算，制度覆蓋約有76萬工人。制度在不同行業(yè)間的實施狀況表現(xiàn)出較大的差異。在國有鐵路及交通勞工中，制度的各種項目都得到較好的實施，勞工受到工傷后，可以享受免費醫(yī)療、醫(yī)

8、療期的工資、工傷殘廢撫恤、工傷死亡撫恤和喪葬金等待遇;在疾病時，可以在路局所屬醫(yī)院或委托醫(yī)院享有基本免費醫(yī)療、病假、病假工資、病故撫恤等待遇;在達(dá)到退休年齡和服務(wù)年限條件后，享有退休金待遇。在工礦業(yè)方面，在全國范圍來看，絕大多數(shù)廠礦沒有按照相關(guān)規(guī)定給予勞工保障。當(dāng)勞工遇到特定風(fēng)險，如工傷時，也有一定的待遇。這些待遇的水平一般沒有明文規(guī)定，廠礦往往根據(jù)勞工工傷的情況及自己的負(fù)擔(dān)能力酌情給予補(bǔ)貼。但在一些大型的或新型的廠礦中，勞工的風(fēng)險通過

9、廠礦規(guī)則有了較為明確的保障，在全國幾千家符合制度的廠礦中，有此種規(guī)則與設(shè)施者約有數(shù)百家。但這些廠礦保障項目和水平并沒有嚴(yán)格按照制度的規(guī)定，保障水平差異很大。就各種保障項目比較來看，工傷保障實施情況最為良好，幾乎所有實施了制度的廠礦都有此種待遇。其它項目相對較差。
　　在南京國民政府時期(1927-1937)勞工社會保障制度建設(shè)中，外源性現(xiàn)代化的社會背景起著決定性的作用。由于資本主義因素發(fā)育不足，制度的建立更多受政治因素的影響。外來