中國青少年生殖健康相關(guān)政策的過程及實(shí)施可行性的案例研究.pdf

1、一、研究背景：
　　 1994年的國際人口與發(fā)展大會開始明確青少年(10-19歲)的性與生殖健康需求不同于成年人，把青少年的生殖健康確定為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先關(guān)注的領(lǐng)域之一。在國際社會的積極倡導(dǎo)下，各國都通過創(chuàng)造安全和支持性的環(huán)境、向青少年/未婚青年提供信息生殖健康信息和服務(wù)、培養(yǎng)個人技能和鼓勵青年(15-24歲)參與決策等干預(yù)措施來促進(jìn)青少年的生殖健康。
　　 公共政策即“社會公共權(quán)威在特定的情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動方案

2、或行動準(zhǔn)則”，衛(wèi)生政策也屬于公共政策。國家的政策法規(guī)對促進(jìn)青少年生殖健康有著深刻的影響和導(dǎo)向作用，中國迄今尚未出臺青少年生殖健康的專項政策，更缺乏對政策制定和實(shí)施的相關(guān)研究。
　　 我國政府在聯(lián)合國人口基金的資助下，自1998年開始在第4周期(1998-2002)的生殖健康，計劃生育國際合作項目中開辟了青少年生殖健康項目，并逐漸擴(kuò)大試點(diǎn)范圍到第5周期(2003-2005)和第6周期(2006-2010)。由于缺乏全國性的專項政策

3、，我們選擇了覆蓋全國30個省市的第6周期生殖健康，計劃生育項目中的青少年生殖健康項目方案作為相關(guān)政策的研究案例。研究在特定的政策背景下有哪些參與者與政策過程發(fā)生互動，他們的參與程度如何?在政策的制定過程中是否考慮了實(shí)施過程中人力資源、衛(wèi)生系統(tǒng)和衛(wèi)生服務(wù)提供的關(guān)鍵因素?政策制定是否利用證據(jù)使決策更高質(zhì)量、更科學(xué)性?是否有公民社會組織參與使決策更加民主化?政策中的內(nèi)容之一-青少年/青年友好服務(wù)的全面實(shí)施選擇現(xiàn)有的婦幼保健機(jī)構(gòu)是否可行?本研究

4、致力于填補(bǔ)這些空白，為今后我國出臺青少年生殖健康專項政策提供儋證的政策建議，提高我國青少年/未婚青年的生殖健康水平。
　　 二、研究目的：
　　 對中國青少年生殖健康相關(guān)政策的制定和實(shí)施過程進(jìn)行分析，探討政策過程中的決定因素，并研究此相關(guān)政策在我國現(xiàn)有的婦幼保健機(jī)構(gòu)全面實(shí)施的可行性，為今后我國出臺青少年生殖健康的專項政策提供循證的決策依據(jù)和政策建議。
　　 三、研究內(nèi)容與研究方法：
　　 1.中國青少年生

5、殖健康相關(guān)政策過程的案例研究：采用非隨機(jī)目的抽樣的方法在國家和項目縣層面選擇包括政府官員、公民社會組織、決策者、衛(wèi)生管理者、國際發(fā)展伙伴、學(xué)者共15人進(jìn)行關(guān)鍵知情人半結(jié)構(gòu)式深入訪談直至信息飽和，結(jié)合使用文獻(xiàn)分析法，建立中國青少年生殖健康相關(guān)政策過程研究理論框架模型，從政策背景、政策過程、政策內(nèi)容和政策參與者等影響政策的主要方面對第6周期青少年生殖健康項目方案的制定和實(shí)施過程進(jìn)行分析，重點(diǎn)關(guān)注衛(wèi)生系統(tǒng)、人力資源、衛(wèi)生服務(wù)提供、公民社會組織

6、和循證決策等關(guān)鍵因素對政策過程的作用及影響。
　　 2.衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)施青少年，青年友好服務(wù)可行性的案例研究：CP6青少年生殖健康項目的內(nèi)容之一-“青少年，青年友好服務(wù)”的實(shí)施選擇了項目縣的婦幼保健機(jī)構(gòu)，但前一部分的案例研究僅僅反應(yīng)了在一個項目縣的試點(diǎn)研究情況，為了了解全面實(shí)施的可行性，本部分兼顧分層、區(qū)域差異還有調(diào)查的可行性采用目的抽樣的方法，對我國全部55家三級婦幼保健機(jī)構(gòu)和50％二級婦幼保健機(jī)構(gòu)(225家)，利用衛(wèi)生政策實(shí)施的

7、資源投入模型從財政資源、硬件條件、物資與健康教育材料、人力資源、信息管理系統(tǒng)、相關(guān)制度與政策支持以及青年參與7個方面評價了我國婦幼保健機(jī)構(gòu)全面實(shí)施青少年，青年友好服務(wù)的可行性。
　　 3.中國青少年生殖健康政策體系的問題和發(fā)展趨勢分析：采用社會學(xué)的內(nèi)容分析法，回顧自新中國成立后頒布的所有青少年生殖健康相關(guān)政策，主要從青少年性與生殖健康權(quán)力、性與生殖健康教育、性與生殖健康服務(wù)和未婚青年流動人口政策四個維度定量與定性相結(jié)合、并結(jié)合國

8、家層面決策者的個人深入訪談分析現(xiàn)有政策體系存在的問題和發(fā)展趨勢。
　　 4.未來制定中國青少年生殖健康政策的建議：綜合本研究的主要發(fā)現(xiàn)，提出未來出臺青少年生殖健康專項政策的循證政策建議。
　　 四、主要研究結(jié)果：
　　 (一)中國青少年生殖健康相關(guān)政策過程的案例研究
　　 1.國際宏觀環(huán)境對青少年生殖健康問題的重視，中國政府對國際社會的政治承諾和工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，國際合作項目為開展青少年生殖健康項目提供了技

9、術(shù)可行性，再加之我國國內(nèi)青少年，未婚青年生殖健康問題的凸顯，以及公民社會組織在青少年生殖健康教育和服務(wù)方面的積極探索積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，這些都推動了青少年生殖健康項目被列入政策議程。
　　 2.CP6青少年生殖健康項目由UNFPA發(fā)起，國家層面的政策制定過程除了有政府機(jī)構(gòu)如商務(wù)部、衛(wèi)生部和國家人口計生委的參與，也包括了國內(nèi)的公民社會組織如專家組、中國計劃生育協(xié)會和中國青年網(wǎng)絡(luò)。項目縣層面的政策實(shí)施由當(dāng)?shù)仨椖款I(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，計生、衛(wèi)生

10、、教育部門和青年代表各承擔(dān)了不同的職責(zé)。國家協(xié)調(diào)委員會和項目縣領(lǐng)導(dǎo)小組的成立在政策實(shí)施過程中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)作用，保證了多部門的協(xié)作配合，為項目的順利實(shí)施提供了可行性。
　　 3.在政策過程中，通過前期經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制、過程監(jiān)督和評估機(jī)制統(tǒng)籌考慮了人力資源、服務(wù)提供、衛(wèi)生系統(tǒng)和公民社會組織的參與4個關(guān)鍵因素，為CP6青少年生殖健康項目的順利實(shí)施增加了可行性。同時政策過程科學(xué)地參考了對以往項目的評估結(jié)采和重大國際事件等證據(jù)

11、，因而項目完全符合國際倡導(dǎo)的青少年生殖健康項目框架，并發(fā)揚(yáng)前期工作的優(yōu)勢，改進(jìn)不足。在項目方案的執(zhí)行過程中遇到了種種阻力如教育部門的有效參與不足、項目資金的劃分不清和投入不足、以及人力資源缺乏和執(zhí)行體系不完善等問題都影響了執(zhí)行的效果，制約了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　 (二)衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)施青少年，青年友好服務(wù)可行性的案例研究
　　 1.CP6青少年生殖健康項目政策內(nèi)容之一是在衛(wèi)生系統(tǒng)的婦幼保健機(jī)構(gòu)向青少年/未婚青年提供生殖健康友

12、好服務(wù)。現(xiàn)有婦幼保健機(jī)構(gòu)中向青少年/未婚青年提供服務(wù)的部門主要是青春期門診。按照衛(wèi)生部1995年《婦幼保健機(jī)構(gòu)評審標(biāo)準(zhǔn)》的要求-三級和二級婦幼保健機(jī)構(gòu)都要在其二級專業(yè)分科中設(shè)置“青春期保健”門診，對一級婦幼保健機(jī)構(gòu)未做要求。但目前三級婦幼保健機(jī)構(gòu)開展青春期臨床保健門診比例僅40.0％，二級機(jī)構(gòu)的比例更低為11.1％；不同區(qū)域婦幼保健機(jī)構(gòu)中開展青春期臨床和保健門診的情況也不同，以華中和華北最高超過25％，華東、華南和西南接近20％，東北和

13、西北地區(qū)最低分別為12.2％和3.6％。三級和二級婦幼保健機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)都位于城市，現(xiàn)有青春期門診的設(shè)置格局根本無法滿足青少年/未婚青年日益增長的生殖健康需求。
　　 2.中國為青少年，未婚青年提供性與生殖健康服務(wù)現(xiàn)還處在起步階段，在婦幼保建機(jī)構(gòu)的各項工作中尚未受到必要的重視和支持。青春期門診都無獨(dú)立的科室建制，而是作為二級專業(yè)歸屬于其他臨床或保健科室。無論是三級機(jī)構(gòu)還是二級機(jī)構(gòu)，大多數(shù)存在一些共性問題：例如服務(wù)人員仍然沿用過去單

14、一的成人服務(wù)模式；服務(wù)時間不適合青少年就診；對外宣傳青春期保健及其門診的力度不夠，被動地等患者上門；男性青少年明顯地被排除在服務(wù)之外；環(huán)境布置對青少年缺乏吸引力；不能有效地保護(hù)隱私；免費(fèi)避孕措施配備不足，健康教育材料青少年取用不方便：缺乏青年參與；缺乏規(guī)范的技術(shù)常規(guī)；服務(wù)費(fèi)用青少年的經(jīng)濟(jì)能力無法承受；服務(wù)提供者的理念和技能有待提高等等，目前大多尚不具備青少年，青年友好服務(wù)實(shí)施的可行性。
　　 3.經(jīng)多因素分析調(diào)整了可能的影響因素

15、后，環(huán)境布置對青少年友好、多種信息宣傳方式、面向青少年的多種服務(wù)模式以及青年參與青春期門診的設(shè)計和運(yùn)營是青春期門診總評價得分的有利因素。參與青少年生殖健康項目的實(shí)施有少量門診運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的支持并不足以提高友好服務(wù)實(shí)施的可行性。也在更大規(guī)模的研究基礎(chǔ)上進(jìn)一步驗(yàn)證了第二章政策過程的研究結(jié)果：雖然國際合作項目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供了技術(shù)的可行性，但項目實(shí)施過程中缺乏有效的激勵機(jī)制，導(dǎo)致友好服務(wù)的開展不利。因此青少年/青年友好服務(wù)實(shí)施的可持續(xù)性發(fā)展必須依賴

16、完善的政策保障與財政支持。
　　 (三)中國青少年生殖健康政策體系的闊題和發(fā)展趨勢分析
　　 1.青少年是中華人民共和國公民，享有法律賦予公民的權(quán)利，雖然現(xiàn)有的政策法規(guī)都包含了青少年健康和發(fā)展權(quán)益的內(nèi)容，但國家層面迄今仍沒有關(guān)于青少年的性與生殖健康權(quán)利的專項立法。保障權(quán)利，法律先行。青少年的性與生殖健康權(quán)利只有以法律的形式所確認(rèn)，才有可能使之得到保障，也才能推動青少年生殖健康專項政策的產(chǎn)生，進(jìn)而促使問題通過公共政策的途徑

17、得到有效解決。
　　 2.我國政府在性教育法律體系的建設(shè)上已經(jīng)取得了比較顯著的進(jìn)展，但性教育在政策之間定義的不一致，政策的可操作性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)的教學(xué)體系建設(shè)，教師缺乏、其知識與能力有待提高以及缺乏面向校外青少年，未婚青年的性教育政策和實(shí)施體系，這些都制約了性教育政策的實(shí)施效果。滯后于時代發(fā)展的性教育政策有待于進(jìn)一步完善。
　　 3.向育齡群眾提供生殖健康/計劃生育服務(wù)是我國的基本國策，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，青少年侏婚青年

18、一直被排除在外，他們的生殖健康服務(wù)需求沒有得到足夠重視，政府向青少年/未婚青年提供生殖健康服務(wù)的計劃仍然不明晰。怎樣保證他們對生殖保健服務(wù)的可及性與可接受性應(yīng)成為今后政策關(guān)注的焦點(diǎn)。
　　 4.未婚青年流動人口作為社會弱勢群體，面臨著比同齡常住人口更多、更復(fù)雜的生殖健康風(fēng)險?，F(xiàn)有的政策法規(guī)雖然有加強(qiáng)未婚青年流動人口生殖健康教育和服務(wù)的原則性條款，但他們能夠享受哪些生殖健康公共服務(wù)、具體由什么機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、怎樣來實(shí)施、以及經(jīng)費(fèi)由誰來保

19、證都未明確規(guī)定。推進(jìn)流動人口計劃生育基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該充分考慮怎樣保障未婚青年流動人口享受與已婚育齡人群同樣的生殖健康權(quán)力。
　　 5.青少年生殖健康需要在政策支持、教育和服務(wù)等多個維度共同促進(jìn)，其實(shí)施需要建立長效的跨部門的合作機(jī)制，打破部門之間協(xié)作上的壁壘，才能使促進(jìn)青少年，生殖健康政策實(shí)現(xiàn)積極的效果和可持續(xù)效應(yīng)。
　　 五、政策建議：
　　 建議將青少年生殖健康置于國家公共政策議程的優(yōu)先地位，出臺青少年生

20、殖健康專項政策，并將重點(diǎn)放在政策過程的關(guān)鍵因素、考慮政策實(shí)施的可行性以及改進(jìn)目前政策體系存在的問題等方面：
　　 1.加強(qiáng)高層倡導(dǎo)，推動青少年生殖健康納入政策議程，確保其在政策內(nèi)容里得到有效落實(shí)。
　　 2.高度重視青少年，未婚青年的性與生殖健康權(quán)利，在政策法規(guī)中明確他們的性與生殖健康權(quán)利，并構(gòu)建保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的實(shí)施體系，確保他們獲得適宜和可接受的信息、教育和服務(wù)。
　　 3.進(jìn)一步完善青少年性教育政策及實(shí)施體系，

21、包括：明確性教育的策略和目標(biāo)，并據(jù)此制定全國統(tǒng)一的教學(xué)大綱和教學(xué)內(nèi)容；完善性教育教學(xué)體系建設(shè)；加強(qiáng)師資培訓(xùn)；促進(jìn)校外青少年和流動人口的性教育政策和實(shí)施體系的建立；并建立科學(xué)、有效的性教育評價制度和體系。
　　 4.制定青少年生殖健康服務(wù)的專項政策，包括：把青少年生殖保健作為國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)納入醫(yī)療服務(wù)體系之中；建立適宜青少年/未婚青年生殖健康需求的衛(wèi)生服務(wù)體系；加強(qiáng)服務(wù)提供者的能力建設(shè)；加強(qiáng)青少年參與友好服務(wù)提供；提高青少年

22、/青年友好服務(wù)機(jī)構(gòu)的知名度和影響力；加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)；完善和開發(fā)青少年生殖保健服務(wù)技術(shù)規(guī)范；發(fā)揮公民社會組織的積極作用。
　　 5.關(guān)注未婚青年流動人口的性與生殖健康需求，在政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，明確各相關(guān)部門的管理責(zé)任和服務(wù)職能，由醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、勞動與社會保障保障以及社會其它各部門聯(lián)手聯(lián)動來構(gòu)建面向未婚青年流動人口完善的教育和服務(wù)體系。
　　 6.政府要高度重視，從戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度制定和落實(shí)青年參與決策的制度和

23、法律，不斷豐富青年的參與方式，擴(kuò)大青年的參與范圍，提高青年的參與水平。
　　 7.加強(qiáng)公民社會組織與政府的良性互動合作關(guān)系，政府要賦予公民社會組織更多的職能，引導(dǎo)其從“被動參與”到“主動參與”再到“制度性參與”；對于獨(dú)立的公民社會組織，政府要加強(qiáng)技術(shù)和資金支持，促進(jìn)他們的發(fā)育、成長和成熟。作為公民社會組織本身，應(yīng)加強(qiáng)組織完善和能力建設(shè)，發(fā)揮自身優(yōu)勢，主動介入政策過程提出自己的利益訴求和政策主張。
　　 8.國務(wù)院婦兒工委