中國創(chuàng)新政策變遷的歷史邏輯——兼論以市場失靈為政策依據(jù)理論的不適用性.pdf

1、中國立志要在2020年之前進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列。為此,制定了一系列包括財(cái)政、稅收、金融、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)等在內(nèi)的創(chuàng)新政策,數(shù)量之多、內(nèi)容之全、范圍之廣,達(dá)到甚至超過了世界創(chuàng)新型國家及東亞各國的政策力度,以致有人說,中國是世界上創(chuàng)新政策樣本最多的國家之一。但我們卻遺憾地發(fā)現(xiàn),無論是中國的官方機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界還是國際研究機(jī)構(gòu),對中國現(xiàn)有創(chuàng)新水平的評價(jià)卻基本一致:中國的科技創(chuàng)新水平與國外先進(jìn)創(chuàng)新國家相比,依然有較大差距。雖然經(jīng)過多年努力,但自主創(chuàng)

2、新能力依然沒有得到加強(qiáng),企業(yè)的創(chuàng)新主體地位依然沒有真正建立,核心技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備的依存度依然很高,國家技術(shù)安全形勢不容樂觀,以致OECD在其《中國創(chuàng)新體系評估》(ReviewofChina’sInnovationSystem)報(bào)告中指出:“要成為一個(gè)現(xiàn)代化表現(xiàn)出色的創(chuàng)新型國家,中國還有很長的路要走”?；谏鲜霈F(xiàn)象,本文的中心論題是:為什么中國幾乎制定了世界上最全面的創(chuàng)新政策,實(shí)際投入巨大,而創(chuàng)新效率和創(chuàng)新效果非常一般?
　　從這一核

3、心問題出發(fā),本文以1978年為歷史起點(diǎn),重新回到三十多年的政策實(shí)踐當(dāng)中,從歷史的邏輯中尋找答案。
　　文化大革命以后,面對人民日益增長的基本物質(zhì)生活需求同落后低效率的社會(huì)生產(chǎn)的矛盾以及日新月異的科技革命對生產(chǎn)的巨大促進(jìn)作用和中國飽受文革摧殘極其渙散的科技現(xiàn)狀,二十世紀(jì)七十年代末的中國領(lǐng)導(dǎo)人在科技政策方面考慮的當(dāng)務(wù)之急是如何在政策層面盡快修復(fù)科技體系,調(diào)動(dòng)科技人員的積極性,最大限度地創(chuàng)造和應(yīng)用推廣科技成果。在此背景下,中國隆重召開了

4、1978年全國科學(xué)大會(huì),確定了科學(xué)技術(shù)就是生產(chǎn)力等重要政策方針。這次大會(huì)迅速扭轉(zhuǎn)了中國科技發(fā)展的渙散局面,并推動(dòng)了一系列具體科技政策的出臺,使原有科技體制得以恢復(fù),科技活動(dòng)得以正常開展。但這一時(shí)期中國的科技體制仍然沿用建國后實(shí)行的蘇聯(lián)計(jì)劃模式,以科研機(jī)構(gòu)為科技創(chuàng)新主體,按計(jì)劃配置科技資源,這種模式在實(shí)踐中逐漸暴露了科技與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象、科研機(jī)構(gòu)人浮于事等問題。本文觀察到,歷史上凡施行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國家,為了維護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,都

5、不允許公有制企業(yè)大量從事技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng),而將創(chuàng)新活動(dòng)交給專門成立的科學(xué)技術(shù)研究機(jī)構(gòu),企業(yè)只是應(yīng)用研究機(jī)構(gòu)提供的創(chuàng)新成果生產(chǎn)加工產(chǎn)品。經(jīng)過進(jìn)一步分析,本文研究發(fā)現(xiàn):計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)在本質(zhì)上是不相容的,其根源在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的約束激勵(lì)機(jī)制的不相容性,允許企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的邏輯結(jié)果就是極有可能造成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解(第三章)。
　　受科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問題及國家財(cái)政危機(jī)影響,中國在1985年開始了改革開放后國

6、家科技體制的第一次改革,其主要措施有三個(gè)方面:改變撥款制度;加快技術(shù)成果市場化推廣應(yīng)用;繼續(xù)以科技攻關(guān)計(jì)劃為主要方式直接組織技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。由于以優(yōu)先權(quán)競爭為主的科學(xué)研究激勵(lì)機(jī)制與以市場利益最大化競爭為主的技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的不同,1985年科技體制改革帶來了兩個(gè)方面的結(jié)果:科研工作的進(jìn)一步技術(shù)化及科研機(jī)構(gòu)的分化。同時(shí)由于技術(shù)契約的不完全性,技術(shù)開發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓交易越來越少。如果不能設(shè)計(jì)或自然形成一個(gè)比縱向一體化方式有比較優(yōu)勢的可自動(dòng)實(shí)施的風(fēng)

7、險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,原有基于市場激勵(lì)機(jī)制而設(shè)計(jì)的促使科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化其技術(shù)成果的技術(shù)交易市場將逐步走向消亡,通過技術(shù)市場交易的方式解決科技與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)問題的政策初衷將不能實(shí)現(xiàn)。本文還基于委托代理理論分析框架,對中國首要的創(chuàng)新政策——科技計(jì)劃的變遷歷史進(jìn)行了系統(tǒng)分析。由于目標(biāo)函數(shù)不一致且在項(xiàng)目實(shí)施過程中存在明顯的信息不對稱現(xiàn)象,作為委托方的政府和作為代理人的項(xiàng)目受托方之間存在嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義問題,這些問題在實(shí)踐中已經(jīng)遭受了廣泛的批評,因此,現(xiàn)行模式下的科

8、技計(jì)劃政策的有效性存在很大疑問(第四章)。
　　由于第一次科技體制改革并沒有明顯改善科技與經(jīng)濟(jì)的“兩張皮”現(xiàn)象,加上1992年中國正式啟動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革,確立了企業(yè)微觀市場主體地位,中國在1996年正式明確了“以企業(yè)為創(chuàng)新主體”的創(chuàng)新政策,并由此制定下發(fā)了一系列促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的相關(guān)政策,同時(shí)沿用“以市場換技術(shù)”的思路期望迅速提高中國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力。但就實(shí)際情況看,大量的國有和民營企業(yè)并沒有選擇技術(shù)創(chuàng)新的競爭策略,仍然以技術(shù)引

9、進(jìn)為主,并且陷入了低水平均衡狀態(tài)。就理性分析而言,企業(yè)取代科研機(jī)構(gòu)是創(chuàng)新主體基于演化博弈的自然結(jié)果,創(chuàng)新政策的變遷也完全符合制度變遷的基本理論,而“市場換技術(shù)”政策的不成功背后其實(shí)是中央政府、地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、跨國公司等各利益主體基于理性選擇的結(jié)果,這再一次驗(yàn)證了在目標(biāo)函數(shù)不一致而信息不完全、不對稱的情況下,個(gè)體理性導(dǎo)致集體非理性的邏輯必然性(第五章)。
　　由于資源、能源短缺、環(huán)境污染、人口紅利逐漸消失、國家技術(shù)安全

10、等問題凸顯,原有非創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的低水平均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)得以打破,中國再次啟動(dòng)了創(chuàng)新政策的重大變遷,于2006年正式提出“以增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力為主線,建設(shè)創(chuàng)新型國家為目標(biāo)”的創(chuàng)新戰(zhàn)略,由此中國創(chuàng)新政策發(fā)展進(jìn)入新階段。但政策實(shí)施了七年以后,仍然沒有實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新預(yù)期,中國官方在2012年的全國科技創(chuàng)新大會(huì)和隨后的中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》中都明確指出企業(yè)的創(chuàng)新主體地位仍然沒有確立,科技體制弊端仍然存在,中國的創(chuàng)

11、新水平仍然與世界創(chuàng)新型國家的差距很大。在創(chuàng)新博弈環(huán)境壓力已經(jīng)明確同時(shí)傳導(dǎo)給政府和國內(nèi)企業(yè),二者創(chuàng)新的緊迫感趨同,政策投入力度也越來越大的情況下,仍然陷入非創(chuàng)新路徑困境,這似乎與理性原則相悖,令人困惑(第六章)。
　　面對中國創(chuàng)新政策困境,仔細(xì)梳理中國創(chuàng)新政策歷次變遷的歷史經(jīng)驗(yàn),本文認(rèn)為,中國創(chuàng)新政策從根本上來說受制于創(chuàng)新系統(tǒng)中的兩大關(guān)系:政府和市場在創(chuàng)新活動(dòng)中的邊界,國有企業(yè)和民營企業(yè)創(chuàng)新地位即誰是真正的未來創(chuàng)新主力。從中國創(chuàng)新的

12、歷史邏輯分析,這兩大關(guān)系是影響創(chuàng)新型國家建設(shè)目標(biāo)的最重要因素。經(jīng)過對民營企業(yè)和國有企業(yè)歷史創(chuàng)新路徑、創(chuàng)新狀況的深入比較分析,本文發(fā)現(xiàn),由于激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在缺陷和行業(yè)覆蓋面的原因,國有企業(yè)難以擔(dān)任中國創(chuàng)新的市場主力;而民營企業(yè)由于創(chuàng)新目標(biāo)與利益機(jī)制的天生一致性,較好地解決了為什么創(chuàng)新、為誰創(chuàng)新的難題,加上其創(chuàng)新投入效率高于國有企業(yè),因此,假定市場逐步完善,民營企業(yè)將在與國有企業(yè)的創(chuàng)新競賽中獲勝。而且從國際實(shí)證經(jīng)驗(yàn)來看,全世界目前還沒有哪一個(gè)

13、國家是主要通過國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了國家創(chuàng)新目標(biāo)的。從AVS標(biāo)準(zhǔn)和TD-SCDMA標(biāo)準(zhǔn)制定、中國汽車產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策問題的兩個(gè)案例及中國歷史上創(chuàng)新政策全過程中的各種失靈現(xiàn)象可以看出,政府堅(jiān)守創(chuàng)新政策在創(chuàng)新活動(dòng)中的邊界極其重要,中國大量創(chuàng)新政策失靈的原因就在于政府利用創(chuàng)新政策工具和其他公權(quán)不斷越過市場的邊界,對創(chuàng)新主體的創(chuàng)新預(yù)期造成極大的干擾和阻礙。政府在創(chuàng)新活動(dòng)中的身份和作用在于兩個(gè)方面:創(chuàng)新產(chǎn)品的需求者和創(chuàng)新秩序的維護(hù)者。創(chuàng)新政策的邊界就應(yīng)該限

14、定在此區(qū)域內(nèi)。上述經(jīng)驗(yàn)對目前普遍設(shè)定的以市場失靈為依據(jù)的創(chuàng)新政策理論形成了沖擊,無論是從理論假設(shè)前提還是中國三十多年的創(chuàng)新政策變遷的歷史實(shí)踐上看,以市場失靈為依據(jù)的創(chuàng)新政策理論都存在明顯的不適用性(第六章)。而這一歷史變遷的邏輯經(jīng)驗(yàn)在深圳市的城市創(chuàng)新過程中也得到了充分驗(yàn)證。深圳的成功經(jīng)驗(yàn)表明,以市場為導(dǎo)向、民營企業(yè)為創(chuàng)新主體的創(chuàng)新模式是解決目前中國創(chuàng)新困境和建設(shè)創(chuàng)新型國家的有效途徑。只要有改革的勇氣,這一模式完全具有可借鑒意義(第七章)