我國(guó)就業(yè)援助法律制度研究.pdf

1、就業(yè)援助制度，是一種新型的專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助制度。相較于傳統(tǒng)的社會(huì)救助，它是一項(xiàng)“賦能型”救助、“發(fā)展型”救助和“治本型”救助。在國(guó)家提出精準(zhǔn)扶貧和保障公民體面勞動(dòng)的背景之下，研究就業(yè)援助制度的基本理論、發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)我國(guó)存在的制度問(wèn)題提出完善建議，具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
　　就業(yè)援助制度是國(guó)家針對(duì)就業(yè)困難人員而設(shè)置的一種具有就業(yè)促進(jìn)和社會(huì)救助雙重屬性的社會(huì)保障制度。是指由政府和社會(huì)通過(guò)制定特殊扶助政策，開(kāi)發(fā)公益性

2、崗位，提供就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等有針對(duì)性的援助措施，依法幫助就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)的系列活動(dòng)和制度的總稱(chēng)。
　　就業(yè)援助是兼具就業(yè)促進(jìn)和社會(huì)救助屬性的社會(huì)保障制度。一方面，通過(guò)實(shí)施該制度，能夠有效地幫助就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)。另一方面，它是一項(xiàng)“賦能型”救助。其被實(shí)施有助于克服社會(huì)救助直接向困難群體“輸血”的缺陷，它更具有積極性的“造血”功能，能夠有助于克服就業(yè)困難人員的福利依賴(lài)現(xiàn)象。
　　我國(guó)就業(yè)援助法律制度已基本形成由全國(guó)性法

3、律規(guī)定和地方性實(shí)施規(guī)范所構(gòu)成的就業(yè)援助制度體系，就業(yè)援助法律制度已得到了《就業(yè)促進(jìn)法》、《社會(huì)救助暫行辦法》等法律規(guī)定。但是其仍然存在法律屬性不清，責(zé)任主體不明，職責(zé)不明確，對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不合理、范圍不科學(xué)以及援助措施設(shè)置不合理等問(wèn)題。
　　本文從我國(guó)就業(yè)援助現(xiàn)有法律制度的存在的問(wèn)題出發(fā)，采用了以法學(xué)為主的綜合研究方法。并密切聯(lián)系相關(guān)的社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科有關(guān)就業(yè)援助研究的既有成果.綜合運(yùn)用法解釋學(xué)、比較研究、歷史研究等

4、方法在對(duì)就業(yè)援助的基本理論、西方國(guó)家制度經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)立法現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，分別從就業(yè)援助的責(zé)任主體、就業(yè)援助的對(duì)象認(rèn)定、就業(yè)援助的措施完善等主要制度要素方面進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)該制度存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)的完善建議。全文除緒論和結(jié)論外，主體部分由以下六章組成。
　　第一章就業(yè)援助的基本理論。首先，對(duì)就業(yè)援助的屬性進(jìn)行了分析，認(rèn)為就業(yè)援助是一種具有社會(huì)救助兼具就業(yè)促進(jìn)屬性的社會(huì)保障制度。一方面，它的實(shí)施蘊(yùn)含著“發(fā)展型救助”的理念，且對(duì)

5、克服福利依賴(lài)，促進(jìn)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展有重要價(jià)值，社會(huì)救助屬性較為明顯。另一方面，它對(duì)就業(yè)困難人員進(jìn)行幫助的方式是促進(jìn)他們就業(yè)，也因此具有就業(yè)促進(jìn)屬性。其次，運(yùn)用詞源學(xué)方法對(duì)就業(yè)援助的概念進(jìn)行了厘清，認(rèn)為就業(yè)援助是指國(guó)家和社會(huì)針對(duì)有勞動(dòng)能力和就業(yè)意愿但就業(yè)困難的就業(yè)困難人員開(kāi)展的，通過(guò)實(shí)施就業(yè)援助措施幫助他們就業(yè)，從根本上改變他們生活困境的社會(huì)救助的活動(dòng)和制度。再次，對(duì)就業(yè)援助的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了分析，認(rèn)為就業(yè)援助的理論基礎(chǔ)在于保障受助

6、對(duì)象“有尊嚴(yán)的生存”的基本人權(quán)。就業(yè)援助是基于實(shí)質(zhì)正義而產(chǎn)生的社會(huì)保障制度，其立論之基是對(duì)就業(yè)困難人員弱勢(shì)地位的正視。就業(yè)援助是國(guó)家之責(zé)，這是現(xiàn)代政府理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也是實(shí)現(xiàn)受助對(duì)象基本人權(quán)和維護(hù)社會(huì)實(shí)質(zhì)正義的必要保障。
　　第二章討論了西方國(guó)家的就業(yè)援助制度及對(duì)我國(guó)的啟示。首先，文章對(duì)西方福利制度改革進(jìn)行了分析，認(rèn)為就業(yè)援助制度融匯于整個(gè)西方國(guó)家福利制度改革之中，且被當(dāng)作是該項(xiàng)改革的工具與手段，其有效幫助了西方國(guó)家克服了“福利依

7、賴(lài)”問(wèn)題。其次，對(duì)美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)的就業(yè)援助制度的起源和主要內(nèi)容進(jìn)行了分析，并得出了值得我國(guó)制度完善時(shí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)主要包括：一是要充分認(rèn)識(shí)到政府積極推進(jìn)就業(yè)援助法制化的重要性；二是政府主導(dǎo)、多元化的援助責(zé)任體系值得借鑒；三是強(qiáng)調(diào)受助者責(zé)任，工作福利制的建構(gòu)。
　　第三章對(duì)我國(guó)就業(yè)援助法律制度的歷史沿革與現(xiàn)有制度進(jìn)行了分析。文章首先分析了我國(guó)就業(yè)援助制度的歷史發(fā)展過(guò)程，認(rèn)為我國(guó)就業(yè)援助制度最早始于古代的“以工代賑”。發(fā)展、成

8、熟于現(xiàn)代。其在現(xiàn)代的發(fā)展分別經(jīng)過(guò)了起步、發(fā)展和完善三個(gè)階段。經(jīng)過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，就業(yè)援助這一發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)出一些經(jīng)驗(yàn)和不足。經(jīng)驗(yàn)主要包括:堅(jiān)持生產(chǎn)救助與生活救助相結(jié)合；逐步制度化；援助對(duì)象的適時(shí)調(diào)整；建立在勞動(dòng)力市場(chǎng)基礎(chǔ)之上。其不足主要表現(xiàn)為制度化程度不夠。認(rèn)為在當(dāng)前的制度建設(shè)中應(yīng)繼承較好的經(jīng)驗(yàn)，克服發(fā)展中的不足。其次，主要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的就業(yè)援助的相關(guān)的全國(guó)性規(guī)范和地方性規(guī)定進(jìn)行了分析，從中發(fā)現(xiàn)我國(guó)就業(yè)援助法律制度仍然存在一些問(wèn)題。就全國(guó)性規(guī)范

9、而言，這些問(wèn)題主要表現(xiàn)為：就業(yè)援助國(guó)家層面的規(guī)范數(shù)量不足，立法內(nèi)容和立法技術(shù)不夠成熟；就業(yè)援助的法律屬性不清等。就地方性規(guī)范而言，其問(wèn)題主要包括：立法層次較低；援助對(duì)象范圍不一；轉(zhuǎn)授權(quán)落空與二次授權(quán)問(wèn)題較大；規(guī)范性程度不足等。總體來(lái)看，這些問(wèn)題主要源于政府責(zé)任承擔(dān)不足，援助對(duì)象認(rèn)定不清及援助措施設(shè)置不夠科學(xué)三個(gè)制度要素上。
　　第四章重點(diǎn)對(duì)就業(yè)援助的政府責(zé)任進(jìn)行了論述。首先，認(rèn)為政府承擔(dān)就業(yè)援助責(zé)任是政府保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，保

10、障就業(yè)困難人員就業(yè)權(quán)和建設(shè)服務(wù)型政府的需要。其次，認(rèn)為政府在就業(yè)援助中承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)定位為一種主要責(zé)任，其他主體承擔(dān)著輔助責(zé)任。政府承擔(dān)的責(zé)任類(lèi)型主要包括：制度供給責(zé)任；資金供給責(zé)任和管理實(shí)施責(zé)任。并發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前政府在承擔(dān)就業(yè)援助責(zé)任時(shí)還存在各種問(wèn)題。這些問(wèn)題主要包括：制度供給方面，存在制度供給不充分、現(xiàn)有規(guī)定不夠具體、立法內(nèi)容較粗糙；在資金供給方面，存在就業(yè)援助資金缺乏獨(dú)立性、中央、地方責(zé)任不清；在管理實(shí)施方面，存在責(zé)任主體機(jī)構(gòu)不明、就

11、業(yè)援助工作配備人力物力不足等問(wèn)題。針對(duì)就業(yè)援助政府責(zé)任的現(xiàn)存問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)完善政府責(zé)任的不足：一是針對(duì)制度供給不足，建議制定專(zhuān)項(xiàng)就業(yè)援助規(guī)定，督促地方政府落實(shí)責(zé)任，并健全相關(guān)配套法律制度。二是針對(duì)資金供給責(zé)任問(wèn)題，建議實(shí)現(xiàn)就業(yè)援助資金預(yù)算單列，加大中央專(zhuān)項(xiàng)資金投入力度。三是針對(duì)管理實(shí)施責(zé)任問(wèn)題，建議完善就業(yè)援助管理體制，明確主管部門(mén)并賦予其職權(quán)職責(zé)，用法定方式將就業(yè)援助實(shí)施制度化。同時(shí)，為了緩解單一國(guó)家力量的不足，建議構(gòu)

12、建以國(guó)家為主導(dǎo)、社會(huì)為輔助的就業(yè)援助多元責(zé)任主體體系。
　　第五章對(duì)就業(yè)援助對(duì)象認(rèn)定所依據(jù)的法律規(guī)定，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象范圍等問(wèn)題進(jìn)行了分析并提出了完善的建議。首先分析了就業(yè)援助認(rèn)定所依據(jù)的法律規(guī)定，從中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要包括：地方政府未充分落實(shí)中央授權(quán)；存在一些立法技術(shù)問(wèn)題。其次，對(duì)就業(yè)援助對(duì)象認(rèn)定的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行了分析，從中發(fā)現(xiàn)就業(yè)援助對(duì)象認(rèn)定中存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明晰、不全面的問(wèn)題；就業(yè)援助對(duì)象范圍存在封閉性的問(wèn)題；認(rèn)定程序存在欠缺爭(zhēng)

13、議處理機(jī)制、程序設(shè)置不完善的問(wèn)題。為了解決就業(yè)援助對(duì)象認(rèn)定中存在的制度缺陷，建議對(duì)就業(yè)援助對(duì)象認(rèn)定的法律制度首先進(jìn)行完善；增加主觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的可判斷性，進(jìn)一步完善客觀標(biāo)準(zhǔn)；建議采用“概括+列舉”的模式克服就業(yè)援助對(duì)象封閉性問(wèn)題，同時(shí)，還需擴(kuò)展援助對(duì)象的范圍。完善已有的認(rèn)定程序，并設(shè)定爭(zhēng)端處理程序和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。
　　第六章主要對(duì)就業(yè)援助措施進(jìn)行了論述。首先，對(duì)規(guī)定就業(yè)援助措施的法律依據(jù)進(jìn)行了梳理，并梳理出就業(yè)援助措施主要包括公共就業(yè)