民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善——以自治州自治條例為分析對(duì)象.pdf

1、從國(guó)家形態(tài)產(chǎn)生后，我國(guó)就是一個(gè)多元民族的國(guó)家共同體，在中國(guó)歷史上從來沒有出現(xiàn)純粹的單一民族建立的政權(quán)。因此，如何處理國(guó)內(nèi)民族問題，始終是歷代王朝面臨的重要問題。“屬國(guó)制”(秦漢時(shí)期)、“羈縻府州制”(唐、宋時(shí)期)、土司制度(元代)，以及“改土歸流”措施(清代)，采用的是民族自治和民族的區(qū)域自治來解決解決國(guó)內(nèi)民族問題。
　　 民族區(qū)域自治，是中國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。這一制度選擇經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的路程，是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思、列寧主義民族

2、理論，經(jīng)過了多年的比較、探索，沿著“民族自決權(quán)”到“聯(lián)邦共和國(guó)”最終選擇“民族區(qū)域自治”軌跡逐步形成的。中國(guó)的民族區(qū)域自治，是指在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。迄今為止，全國(guó)共建立了五個(gè)自治區(qū)、三十個(gè)自治州、一百二十個(gè)自治縣(旗)，共一百五十五個(gè)民族自治地方。
　　 《憲法》第一百一十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，制定自治條例、單行條

3、例”。自治條例是自治機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自治權(quán)的重要方式，它是規(guī)范自治機(jī)關(guān)的組成和自治機(jī)關(guān)的行為的規(guī)范性法律文件，是我國(guó)民族法學(xué)體系的重要組成部分。就自治條例而言，有自治區(qū)自治條例、自治州自治條例、自治縣(旗)自治條例。
　　 自治州自治條例是自治州的人民代表大會(huì)，根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律規(guī)定的自治立法權(quán)限，依照本自治州的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)制定的用以調(diào)整本自治州內(nèi)基本社會(huì)關(guān)系的具有規(guī)范性、自主性和區(qū)域性的法律性文件，它由

4、省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，是自治州通往真正自治的橋梁。自治州自治條例與其他規(guī)范性法律文件競(jìng)合時(shí)效力等級(jí)如何劃分?立法法對(duì)此沒有作明確規(guī)定。自治州自治條例與省級(jí)地方性法規(guī)相關(guān)條款發(fā)生競(jìng)合時(shí)，優(yōu)先適用自治州自治條例；在自治州的法規(guī)體系中，自治州自治條例處于最高的法律地位，自治州單行條例、自治州人民政府的行政行為不能對(duì)抗自治州自治條例；同時(shí)，由于有些自治州下轄著自治縣，依據(jù)民族平等理論，當(dāng)自治州自治條例與轄區(qū)內(nèi)的自治縣自治條例發(fā)生沖突時(shí)

5、，必須充分把握和考慮自治權(quán)平等理論。
　　 三十個(gè)自治州在八十年代到九十年代初，有二十五個(gè)自治州制定了自治條例，這是《民族區(qū)域自治法》實(shí)施的一個(gè)重要標(biāo)志。到目前為止，只有新疆的五個(gè)自治州尚未制定自治條例。2001年2月28日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議完成了對(duì)《民族區(qū)域自治法》的修正。這樣，根據(jù)修正后的《民族區(qū)域自治法》，作為《民族區(qū)域自治法》下位法的自治州自治條例的修改就提到了議事日程。從2002年12月16

6、日至2011年4月1日，隨著臨夏回族自治州自治條例的修改，已頒布的二十五件自治州自治條例，全部修訂完畢。
　　 雖然自治州自治機(jī)關(guān)對(duì)自治州自治條例進(jìn)行了修訂，從修訂后的文本來看，仍有許多條款不盡人意，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是重復(fù)立法的條款較多并且大多是宣示性的規(guī)范；二是立法意圖不明確并且不具有操作性；三是自治機(jī)關(guān)“一個(gè)主體兩種角色”權(quán)力混亂；四是如何保障兩個(gè)共同實(shí)行自治民族的民族平等權(quán)問題沒有解決；五是違反上位法和越權(quán)立法的

7、情況比較突出。這與《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施現(xiàn)狀有關(guān)，也與自治州自治機(jī)關(guān)對(duì)民族區(qū)域自治制度的認(rèn)識(shí)程度不高，立法技術(shù)有待提高有直接關(guān)系，從這個(gè)意義上說，自治州自治條例的完善，仍然是任重而道遠(yuǎn)。
　　 自治州是憲法確定的民族自治自治地方，是法定的自治單位之一。三十個(gè)自治州國(guó)土面積為二百四十多多萬平方公里，約占全國(guó)國(guó)土面積的24.5％。自治州是民族區(qū)域自治制度在民族自治地方實(shí)現(xiàn)其功能和價(jià)值的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)行政治體制的架構(gòu)中，自治州的地位

8、很特殊，就其事權(quán)而言，說大不大，其受省或自治區(qū)的行政制約很大；而說小又不小，對(duì)下管轄著若干縣、市。而自治州自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)也處于這種上下擠壓之中。在這種情況下，要保障自治機(jī)關(guān)充分行使自治權(quán)，就需要構(gòu)建有效的自治州自治條例實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，其中建立自治州自治條例實(shí)施爭(zhēng)議的解決機(jī)制和確立法律責(zé)任制度是最有效的制度選擇。
　　 三十個(gè)自治州在自然地理、經(jīng)濟(jì)狀況、人文環(huán)境等方面都具有差異性，自治立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分析當(dāng)?shù)氐母鱾€(gè)民族各有什么特點(diǎn)，

9、有什么特有的風(fēng)俗習(xí)慣，當(dāng)?shù)氐牡乩項(xiàng)l件如何，然后有針對(duì)性地制定有關(guān)自治的內(nèi)容規(guī)定，這樣才能使少數(shù)民族真正地加速發(fā)展。
　　 根據(jù)憲法的規(guī)定及民族自治地方的設(shè)立情況，自治州的民族關(guān)系包括縱向關(guān)系和橫向民族關(guān)系。縱向民族關(guān)系是指高一級(jí)行政級(jí)別的民族自治地方，含有低一級(jí)行政級(jí)別的民族自治地方所形成的民族關(guān)系，即大套小的框式，自治州既可以轄自治縣，也可能被自治區(qū)管轄。橫向民族關(guān)系是指聯(lián)合實(shí)行自治的民族所形成的關(guān)系。十個(gè)兩個(gè)民族聯(lián)合自治州屬

10、此類。這類關(guān)系包括有兩個(gè)自治民族之間的關(guān)系、實(shí)行自治的民族與未實(shí)行自治的少數(shù)民族之間的關(guān)系、未實(shí)行自治的少數(shù)民族之間的關(guān)系以及民族自治地方內(nèi)各少數(shù)民族與漢族之間的關(guān)系。中國(guó)的民族頒布狀況是大雜居小聚居，自治州自治機(jī)關(guān)在制定自治條例時(shí)對(duì)自治州的民族關(guān)系要有一個(gè)全盤的了解，以保障各民族公民的平等參與權(quán)。
　　 當(dāng)今世界是工業(yè)化、全球化、城市化的世界，一個(gè)國(guó)家乃至一個(gè)民族的發(fā)展是面向世界的工業(yè)化、現(xiàn)代化時(shí)期，而早已不再是封閉的自然經(jīng)濟(jì)