地方財政預算收支偏好對城市土地利用的影響研究.pdf

1、分權(quán)是一個世界性的趨勢。盡管分權(quán)對經(jīng)濟增長的促進作用并沒有得到統(tǒng)一的結(jié)論，但對中國分稅制改革后財政分權(quán)水平對經(jīng)濟增長的顯著效應得到了一致的認同。然而，伴隨著經(jīng)濟的高速增長，中國式分權(quán)的問題開始凸顯。分稅制后，地方政府的獨立利益主體地位凸顯，面臨著巨大的財政壓力，地方政府產(chǎn)生了追求財政收入最大化的策略性行為，對預算內(nèi)的地方稅產(chǎn)生了偏好;而經(jīng)濟分權(quán)同垂直的政治管理體制的結(jié)合，使得地方政府產(chǎn)生了追求經(jīng)濟快速增長的短期化行為，對地方財政支出產(chǎn)生

2、了偏向;正是在這些體制因素的激勵和約束下，地方政府的經(jīng)濟激勵和政治激勵形成了“激勵相容”，導致了地方政府單純追求經(jīng)濟增長的行為。體現(xiàn)在城市層面上，地方政府作為城市發(fā)展的主導者普遍熱衷于城市用地規(guī)模的擴張，造成了土地資源的浪費。本文試圖從地方政府財政預算收支偏好和城市土地利用的角度，考察財政分權(quán)體制下地方政府增長取向的存在性，研究財政分權(quán)和與之伴隨的政府競爭對財政收支結(jié)構(gòu)的偏向和扭曲，并進一步研究地方政府的行為選擇對城市土地利用變化的影響

3、，由此構(gòu)建一個基于分稅制所引起的地方政府行為對城市用地變化影響的分析框架。
　　我國的財政體制主要經(jīng)歷了三個階段的變遷，從統(tǒng)收統(tǒng)支到分級包干再到分稅制，每一次改革均對地方政府的行為偏好產(chǎn)生了不同的影響，對土地利用的方式也隨之發(fā)生變化。統(tǒng)收統(tǒng)支階段的高度集權(quán)模式下，地方政府沒有財政自主權(quán)，在行為上表現(xiàn)為向中央政府“要”為主，要的越多，掌握的資源也越多。這一階段的地方政府沒有發(fā)展工業(yè)和基礎設施的激勵，因此對土地的占用也較少。財政包干階

4、段的放權(quán)，調(diào)動了地方政府增加地方財政收入的積極性，然而，由于制度的不規(guī)范，中央政府和各級政府間存在大量的機會主義行為和博弈行為，大大限制了地方政府的財政自主權(quán)，造成了財權(quán)和事權(quán)的不對等，地方政府出現(xiàn)“藏富于民”的行為。企業(yè)成為這一階段地方獲取財政收入的第一源泉，導致了這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象極為突出，城鄉(xiāng)非農(nóng)建設亂占濫用土地的問題普遍存在。而分稅制改革后，為了獲得更多的財政收入，地方政府往往以城市擴張來實現(xiàn)財政總量的增加

5、，預算內(nèi)的稅收偏好產(chǎn)生了對主導（熱點）產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化選擇，造成了區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu);而在財政支出上則傾向于能快速帶來經(jīng)濟增長的基礎設施建設，造成了區(qū)域重復建設和城市用地規(guī)模的迅速擴張。
　　稅收總量和增幅的變化反映著地方政府在稅收上的努力和偏好。通過對1999-2010年全國30個省級面板數(shù)據(jù)的計量回歸發(fā)現(xiàn):分權(quán)和競爭體制對地方政府稅收上的努力和偏好產(chǎn)生了不同的影響，但對營業(yè)稅的促進作用和對所得稅的抑制作用是一致的，從而在實證上檢驗了地方

6、政府為稅收而努力的事實。而在分權(quán)和競爭體制的雙重激勵下，地方政府產(chǎn)生了財政支出結(jié)構(gòu)上的扭曲行為。研究發(fā)現(xiàn):分權(quán)下的公共物品供給與其外溢性有關(guān)，且隨著外溢效應的增加而惡化。現(xiàn)實中，雖然基礎設施建設可能也存在外部性，但作為地區(qū)性的公共物品其溢出效應有限，人力資本則存在很強的流動性，且受教育程度高的人才流動性要比教育程度低的更高，因此，地方政府會更傾向于爭奪人才而不是培養(yǎng)人才，從而導致了對人力資本投入的減少。由于中央對于地方官員的垂直控制，地

7、方政府官員的任期長短會對地方政府的支出行為產(chǎn)生影響。無論資本是否流動，地方官員的任期越短，對任期內(nèi)的基礎設施投資就越大。而在以GDP為目標的政績考核制度下，地方政府為了在晉升競爭中勝出，必然會將有限的資源用于能夠促進經(jīng)濟快速增長的基礎設施上，從而忽視了公共產(chǎn)品等目標，造成了財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。雖然對1994-2010年地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的描述統(tǒng)計分析沒有得到地方政府在經(jīng)濟建設支出上的偏好，但VAR模型的脈沖響應函數(shù)與方差分解結(jié)果顯示，

8、經(jīng)濟建設支出能在短期內(nèi)對GDP產(chǎn)生較大的貢獻度，而科教文衛(wèi)對GDP的貢獻效應則反應在長期上，因此，由于我國官員任期制的限制，為了在晉升中獲勝，地方政府必然會加大能夠在短期內(nèi)快速拉動經(jīng)濟增長的支出，從而造成了“重硬輕軟”“重短輕長”的財政支出傾向。
　　通過梳理回顧1981-2010年我國城市用地結(jié)構(gòu)的演變情況，發(fā)現(xiàn)地方政府在供地策略上形成了一條具有中國特色的循環(huán)路徑?；谥袊?5個省會城市與計劃單列市的城市面板數(shù)據(jù)實證分析了房地產(chǎn)

9、稅收偏向和工業(yè)稅收偏向?qū)Τ鞘芯幼∮玫亍⒐I(yè)用地的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府在房地產(chǎn)稅收上的偏向被顯著的反映到居住用地的供給行為中，房地產(chǎn)稅收偏向越強，地方政府越傾向于居住用地的供給;地方政府的增值稅偏向越強，越傾向于增加工業(yè)用地的供給量，說明地方政府稅收收入偏好驅(qū)動地方政府發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加產(chǎn)業(yè)用地供給量的作用機制是存在的。地方政府的財政偏好還決定了地方政府建設用地供應結(jié)構(gòu)，地方政府預算內(nèi)的增值稅與房地產(chǎn)稅收的比值越大，城市建設用地中工業(yè)用地的比

10、重越大;反之，該比值越小，則居住用地的比重越大。地方政府財政支出與財政收入的比值越大，對預算外的土地出讓收入的偏好就越強，城市建設用地中居住用地的比重就越大;反之，該比值越小，則工業(yè)用地的比重越大。
　　選取1999-2010年長三角地區(qū)16個核心城市的面板數(shù)據(jù)分析基本建設支出偏向?qū)A設施用地的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府的基本建設支出偏向?qū)Τ鞘谢A設施用地的擴張具有顯著的正向作用，且其影響程度隨著招商引資競爭的升級還在加強;招商引資競爭

11、對基礎設施用地規(guī)模的影響同樣為正，其影響程度大小也受到基本建設支出偏向的影響。也就是說，地方政府的基本建設支出偏向越強，地區(qū)招商引資競爭越激烈，城市基礎設施用地的規(guī)模也越大。選取1996-2010年長三角地區(qū)16個核心城市的面板數(shù)據(jù)模型來分析分權(quán)和競爭導致的政府支出偏好對城市用地規(guī)模的影響，研究結(jié)果顯示:地方財政支出偏好指標對城市用地擴展的影響作用最大，表明地方政府的基本建設支出偏向越強，城市用地擴展的越快;而當?shù)胤秸畠A向于科教文衛(wèi)的

12、支出時，城市用地的擴展將減慢，該結(jié)果從實證層面驗證了地方財政支出偏向?qū)Τ鞘杏玫匾?guī)模的擴展作用;財政分權(quán)和地方政府競爭這兩個變量同樣在各變量組合模型中為正，可以判斷:財政分權(quán)導致了地方政府通過尋求城市土地開發(fā)等方式來獲取收入，同時，為了在招商引資的競爭中獲得優(yōu)勢，地方政府往往低價出讓工業(yè)用地，導致城市用地面積大規(guī)模擴張。該結(jié)果從城市層面證實了分權(quán)制度和地方政府競爭是造成城市用地規(guī)模擴張過快的重要原因。從各城市用地擴展的差異性來看，南京的城

13、市用地規(guī)模擴展速度最快，其次為上海、蘇州等城市，城市用地規(guī)模擴展速度最慢的是舟山，其次是湖州。因此，經(jīng)濟發(fā)展越快的地區(qū)，城市用地規(guī)模的擴展速度也越快。經(jīng)濟發(fā)展快的地區(qū)，人口的增長速度也越快，這必然會迸一步擴大對土地資源的需求，因而城市用地的擴展速率也更快。
　　不難發(fā)現(xiàn)，中國的財政分權(quán)改革并未真正實現(xiàn)政府之間在制度規(guī)范下的力量均衡，而這些問題的根源在于深層次的制度因素。因此，為了從根本上改變地方政府的行為激勵，引導地方政府合理利用