中國土地開發(fā)權(quán)制度研究.pdf

1、土地開發(fā)權(quán)是一個較新的法律概念。如果說所有權(quán)是通過劃定土地的“四至”范圍界定土地的歸屬，解決不同私法主體在“平面”上占用土地資源的利益沖突關(guān)系；那么在政府對特定區(qū)域土地開發(fā)密度作總量限制的情況下，土地開發(fā)權(quán)則是通過分配土地開發(fā)容積率的方式，解決不同土地所有權(quán)人在空間維度上支配土地開發(fā)容量的利益沖突問題。在土地開發(fā)權(quán)的制度框架下，土地開發(fā)的容積率不僅可以成為土地所有權(quán)人支配的客體，而且可以被土地所有權(quán)人自由處分，在市場上流通。土地開發(fā)權(quán)制

2、度作為推進(jìn)土地資源“精細(xì)化”配置的制度手段，可為我國借鑒并引入。本文試圖在制度功能分析和比較研究的基礎(chǔ)上，就中國的土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)作理論探討。 本文的正文共分為六章。第一章是導(dǎo)論，從研究背景、研究綜述、研究結(jié)構(gòu)與方法三個方面，回答為什么研究中國土地開發(fā)權(quán)制度，怎樣研究以及以什么樣的方法與結(jié)構(gòu)研究中國土地開發(fā)權(quán)制度的問題。 本文認(rèn)為，隨著現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地開發(fā)活動具有了“空間性”的新特點(diǎn)，在土地資源的分散配置中，法

3、律不僅需要在平面層面上解決不同私法主體占有土地資源的利益沖突問題，而且需要在空間維度上解決不同土地所有權(quán)人支配土地開發(fā)容量的利益沖突關(guān)系。這樣，不僅土地是稀缺的，土地所有權(quán)人可在地上支配的土地開發(fā)容量也是稀缺的。由于土地開發(fā)容量的市場流轉(zhuǎn)無法通過土地所有權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)，因而需要構(gòu)造以土地開發(fā)容量為支配客體的土地開發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)土地所有權(quán)制度無法配置土地開發(fā)容量的制度功能不足。我國正處于推進(jìn)土地資源市場化配置，努力提高土地利用集約水平的關(guān)鍵時期

4、，推進(jìn)土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)尤為迫切。中國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)必須結(jié)合中國的土地法制實(shí)踐展開，而不僅是外國法律實(shí)踐的簡單移植，研究“中國的土地開發(fā)權(quán)制度”由此具有了正當(dāng)性。本文在對土地開發(fā)權(quán)研究成果作文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，指出了現(xiàn)有研究的不足，這些不足主要表現(xiàn)在：一是系統(tǒng)分析土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的研究成果不足?，F(xiàn)有的研究更多地將土地開發(fā)權(quán)的研究局限于解決土地資源配置中的某一特殊問題，而缺乏對土地開發(fā)容量資源配置的一般理論問題作出分析，這樣的研究很難

5、就土地開發(fā)權(quán)的內(nèi)涵、功能、體系等基本問題達(dá)成共識。并由此提出系統(tǒng)性的制度建議；二是在研究土地開發(fā)權(quán)的法學(xué)成果嚴(yán)重不足。由于法學(xué)學(xué)者對土地開發(fā)權(quán)制度的關(guān)注不足，利用權(quán)利(或者權(quán)力)分析的法學(xué)方法研究土地開發(fā)權(quán)的成果十分少見。這容易使現(xiàn)有的土地開發(fā)權(quán)制度研究走入誤區(qū)；三是基于中國土地法制現(xiàn)狀分析土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的研究成果嚴(yán)重不足。一國的制度建設(shè)是與所在國的文化觀念、法制基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織方式等緊密相關(guān)的，未就我國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的特殊法

6、制環(huán)境作深入分析，學(xué)者們提出的制度建設(shè)建議往往不難有的放矢，現(xiàn)實(shí)針對性不強(qiáng)。研究現(xiàn)狀的不足為本文研究指明了方向，預(yù)留了研究的空間，本文研究“中國的土地開發(fā)權(quán)制度”由此在理論層面，和制度建設(shè)的實(shí)踐層面獲得了重要的學(xué)術(shù)意義。 第二章是“土地開發(fā)權(quán)制度探析”。本章從什么是土地開發(fā)權(quán)?各國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)實(shí)踐與怎樣建設(shè)土地開發(fā)權(quán)制度三個層次分三節(jié)勾勒出土地開發(fā)制度的概況。 本文認(rèn)為，土地開發(fā)權(quán)是土地所有權(quán)人之間調(diào)整土地開發(fā)容量

7、支配的法律工具，是土地所有權(quán)人分離其所支配的部分土地開發(fā)容量與土地實(shí)體的結(jié)果。土地開發(fā)權(quán)的功能定位也必須在土地開發(fā)容量的配置體系中理解，即：政府依法行使的確定土地開發(fā)容量配置“一級決定”的權(quán)力是城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)；所有權(quán)人通過群眾自治程序或者公眾參與程序界定其可支配土地開發(fā)容量的初始邊界；而土地開發(fā)權(quán)則是土地所有權(quán)人或者其他使用者之間“再分配”其土地開發(fā)容量支配范圍的權(quán)利形式。在總結(jié)世界各國(或者地區(qū))的土地開發(fā)權(quán)制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為土地

8、開發(fā)權(quán)的制度建設(shè)主要有兩種類型：一種是為滿足土地使用者土地開發(fā)容量擴(kuò)容的需求而實(shí)施的土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)；一種是為保障土地所有權(quán)人已經(jīng)支配的土地開發(fā)容量不受非法損害而實(shí)施的土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)。無論前述哪一種類型，土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)均需要解決土地開發(fā)權(quán)的初始賦權(quán)問題、權(quán)利移轉(zhuǎn)問題和相應(yīng)的規(guī)劃控制問題，這構(gòu)成土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的一般理論框架。 第三章是“中國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的路徑”。分析制度建設(shè)的路徑選擇，無非要解決兩項(xiàng)問題：一是制

9、度建設(shè)的方向，即建設(shè)什么樣的制度，二是制度建設(shè)的方法，即怎樣建設(shè)制度。本章設(shè)兩節(jié)，回答中國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)中的上述兩項(xiàng)問題。第一節(jié)是“中國土地法制化問題與土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)”，回答中國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)解決什么的土地資源配置問題；第二節(jié)是“中國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)基本原則”，回答怎么推進(jìn)中國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的問題。 本文認(rèn)為，中國土地資源配置體系的“城鄉(xiāng)分治”格局決定了中國的土地開發(fā)權(quán)制度必須解決不同類型的土地資源配置問題：在

10、城市建設(shè)用地上，土地資源的市場化配置體系具有不完全性，土地使用權(quán)規(guī)范仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“項(xiàng)目出讓”色彩，土地使用權(quán)人無法享有必要的土地開發(fā)容量支配自由，為此，以土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)擴(kuò)大土地使用權(quán)人的土地開發(fā)自由，勢屬必要；在農(nóng)村集體土地上，政府以土地征收方式控制農(nóng)村集體土地“轉(zhuǎn)用”中的利益配置，僅按照農(nóng)用地的原有使用用途對被征收的農(nóng)用地予以補(bǔ)償，不完全的農(nóng)用地征收補(bǔ)償制度安排不利于土地利益分配的平衡，帶來了土地轉(zhuǎn)用過程中資源配置秩序的混亂，

11、為此，同樣需要土地開發(fā)權(quán)制度彌補(bǔ)我國農(nóng)用地征收補(bǔ)償制度的不足，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征收過程中享有的土地支配權(quán)益。兩種不同類型的土地開發(fā)權(quán)規(guī)范運(yùn)行機(jī)制雖不相同，卻可以在促進(jìn)土地開發(fā)容量合理化配置的制度框架下聯(lián)為一體，“共通互補(bǔ)”。其統(tǒng)一的基礎(chǔ)是，城鄉(xiāng)同一的規(guī)劃體系，在同一規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，土地開發(fā)容量應(yīng)合理流轉(zhuǎn)配置，互通有無；其統(tǒng)一的關(guān)鍵是，在城、鄉(xiāng)兩套土地資源配置體系中，政府都處于核心地位。 第四章是“城市建設(shè)用地上的土

12、地開發(fā)權(quán)制度”。土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)需要解決權(quán)利賦權(quán)和權(quán)利流轉(zhuǎn)問題，因而，本章設(shè)兩節(jié)，對上述兩項(xiàng)問題作出回應(yīng)。第一節(jié)即是“土地開發(fā)權(quán)的賦權(quán)規(guī)則”，旨在解決土地開發(fā)權(quán)由誰賦權(quán)，如何賦權(quán)，賦權(quán)的效力等問題；第二節(jié)是“土地開發(fā)權(quán)的移轉(zhuǎn)規(guī)則”，旨在解決土地使用權(quán)人如何利用市場化手段實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)的流轉(zhuǎn)配置問題。 本文認(rèn)為，土地開發(fā)權(quán)制度是在私法框架下土地使用權(quán)人之間調(diào)整土地開發(fā)容量支配范圍的法律制度安排。與現(xiàn)行法律制度下的規(guī)劃變更制度相比

13、，該土地開發(fā)容量配置的私法安排是一項(xiàng)法律制度的創(chuàng)新。 第五章是“農(nóng)村集體土地上的土地開發(fā)權(quán)制度”。本章同樣分為兩節(jié)，第一節(jié)是“土地開發(fā)權(quán)的權(quán)利形成機(jī)制”，旨在分析農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收過程中，土地開發(fā)權(quán)的權(quán)利形成的基礎(chǔ)、賦權(quán)對象及權(quán)利效力問題；第二節(jié)是“征收機(jī)制下的土地開發(fā)權(quán)移轉(zhuǎn)規(guī)則”，旨在分析土地開發(fā)權(quán)移轉(zhuǎn)的行政征收特征、土地開發(fā)權(quán)移轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)方式及移轉(zhuǎn)的效力等問題。 在土地開發(fā)權(quán)的賦權(quán)規(guī)則方面，本文認(rèn)為，在農(nóng)村集體土地上，存在

14、著農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)雙層土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。該土地產(chǎn)權(quán)法律構(gòu)造的特征決定了土地開發(fā)權(quán)賦權(quán)的特殊性：一方面，《土地管理法》關(guān)于農(nóng)用地“先轉(zhuǎn)用，后征收”的法律規(guī)定為土地開發(fā)權(quán)的賦權(quán)留下了制度建設(shè)的空間，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有土地承包權(quán)，但土地承包經(jīng)營權(quán)的用途限制性特征，決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能成為土地開發(fā)權(quán)的主體。農(nóng)村集體土地上的土地開發(fā)權(quán)只應(yīng)歸于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利人：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于政

15、府的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可取得增量的土地開發(fā)容量，成為土地開發(fā)權(quán)的權(quán)利人；另一方面，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的所有者權(quán)益必須通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營行為實(shí)現(xiàn)，因而，在設(shè)定土地開發(fā)權(quán)賦權(quán)規(guī)范之時，應(yīng)兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益，使土地開發(fā)權(quán)的支配利益惠及每一個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，土地開發(fā)權(quán)征收補(bǔ)償款的管理和分配應(yīng)按照信托機(jī)制予以安排。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地開發(fā)權(quán)，意味著他可通過移轉(zhuǎn)土地開發(fā)權(quán)取得諺權(quán)利

16、的市場經(jīng)濟(jì)價值。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)依法定程序管理，分配該經(jīng)濟(jì)價值，保障該利益惠及每一個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。 本文的第六章是“結(jié)論與建議”?；谇拔牡姆治?，本文就推進(jìn)中國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)，歸納出如下結(jié)論：一是中國的土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)應(yīng)致力于彌補(bǔ)中國土地產(chǎn)權(quán)制度的功能缺陷，促進(jìn)土地開發(fā)容量在土地產(chǎn)權(quán)人之間的合理配置。其中城市建設(shè)用地上的土地開發(fā)權(quán)制度應(yīng)解決建設(shè)用地使用權(quán)制度限制性過強(qiáng)的問題，農(nóng)村集體土地上的土地開發(fā)權(quán)制度應(yīng)

17、解決農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收制度中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益保護(hù)不足的問題：二是在城市建設(shè)用地上，土地開發(fā)權(quán)的賦權(quán)需要通過政府出讓的方式實(shí)現(xiàn)，土地開發(fā)權(quán)的流轉(zhuǎn)則可以在政府的主導(dǎo)下，通過市場交易的方式完成；三是在農(nóng)村集體土地上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可基于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可取得增量的土地開發(fā)權(quán)，土地開發(fā)權(quán)的移轉(zhuǎn)則通過政府征收機(jī)制實(shí)現(xiàn)；四是城市建設(shè)用地上的土地開發(fā)權(quán)運(yùn)行機(jī)制與農(nóng)村集體土地上的土地開發(fā)權(quán)運(yùn)行機(jī)制可在政府的主導(dǎo)下“共通互補(bǔ)”，共同促進(jìn)同一城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土