中國全球基金艾滋病項目評估研究.pdf

1、背景：
　　全球基金是由政府、民間團體、私營部門及受影響社團組成，代表著一種國際衛(wèi)生融資的新途徑。中國分別于2003、2004、2005、2006、2008和2009年成功申請到全球基金第三輪、第四輪、第五輪、第六輪、第八輪和滾動整合項目，并于2004年9月開始實施，到2013年12月全面結(jié)束。為了對中國全球基金艾滋病項目十年的工作進行評估，安徽醫(yī)科大學作為第三方獨立評估機構(gòu)，承擔了項目的終期評估任務(wù)。
　　目的：
　

2、　確定全球基金艾滋病項目目標實現(xiàn)的程度，以及對中國艾滋病防治工作的作用和影響；總結(jié)全球基金艾滋病項目取得的經(jīng)驗，為中國艾滋病防治工作更加有效的開展提供借鑒。
　　方法：
　　1.數(shù)據(jù)收集方法
　?。?）現(xiàn)有資料的收集項目資料主要來源于國家項目辦，由評估組列出所需資料清單，提交國家項目辦負責提供。對于非項目資料主要來源于網(wǎng)絡(luò)搜索和相關(guān)機構(gòu)提供；其他重要資料和參考資料由評估組列出所需資料清單，提交國家項目辦，由國家項目辦協(xié)

3、調(diào)相關(guān)機構(gòu)幫助收集。
　　（2）專題調(diào)查本次現(xiàn)場調(diào)查選取了安徽省、四川省、云南省、黑龍江省、湖北省、浙江省和上海市，每個省選擇兩個項目市，每個市選擇1-2個項目縣，共收集了7省、12個地級市和20個縣的現(xiàn)場資料。調(diào)查對象包括國家、省、市和縣級衛(wèi)生行政部門相關(guān)負責人員（34人）、各級CDC相關(guān)人員（47人）、各級項目辦主管（84人）和財務(wù)主管（29人）、性艾協(xié)會或?qū)W會負責人（6人）、各社會組織相關(guān)負責人（34人）、高危人群干預外展人

4、員和同伴教育員（132人）、流動人群干預外展人員和同伴教育員（27人）。
　　現(xiàn)場調(diào)查的方式有小組座談（53場，258人）、關(guān)鍵知情人深入訪談（135人）和小樣本快速問卷調(diào)查（31份）。
　　2.數(shù)據(jù)分析方法
　　數(shù)據(jù)分析方法包括順序內(nèi)涵分解法、文獻分析法、比較分析法、關(guān)聯(lián)分析法、定量和定性分析法等。評估結(jié)果如下：
　　評估結(jié)果：
　　1．項目實施符合項目設(shè)計要求
　?。?）項目能夠按計劃建立完善的組

5、織機構(gòu)和管理機制，并按計劃開展項目管理活動；（2）項目到賬經(jīng)費共3.24億美元，各輪項目經(jīng)費投入及使用情況正常，雖然2011年RCC項目因受?？钣绊懫鋵嵤┯媱澯兴{(diào)整，但到賬經(jīng)費執(zhí)行率未受影響，經(jīng)費執(zhí)行率為99.1％；（3）項目基本完成了預期的目標值，各輪項目總共設(shè)定了81個指標，其中73個指標達到或超過了預期目標，8個指標（2009年第四輪、五輪和六輪的7個指標，以及2012年RCC項目的1個指標）未完成預期目標，但僅涉及男男性行為人

6、群和注射吸毒人群指標，可能與預期值設(shè)置偏高有關(guān)；（4）RCC項目制定的“有效整合資源、促進全社會廣泛參與、建立可持續(xù)性發(fā)展機制和以目標人群為中心”4個實施原則得到了全面的貫徹實施；（5）來自全球基金總監(jiān)察長辦公室（OIG）的“診斷性評估”、全球基金秘書處根據(jù)定期“項目進展報告和撥款申請報告(PUDR)”的各期評分結(jié)果，以及此次現(xiàn)場評估采用的“項目活動實施效果的快速評估”3個方面的證據(jù)表明，項目實施效果良好。據(jù)此認為：項目設(shè)計科學可行，項

7、目實施合理有效，符合項目預期設(shè)計要求。
　　2．項目對中國艾滋病防治工作發(fā)揮的作用
　　（1）項目規(guī)劃設(shè)計符合“中國遏制與防治艾滋病行動計劃”工作需要
　　評估顯示，項目計劃與中國三個“艾滋病防治五年行動計劃”有較好的關(guān)聯(lián)性，如第三輪和第四輪項目計劃與第一個五年行動計劃中的5個工作指標都有關(guān)聯(lián)；第三、四、五和六輪項目與第二個五年行動計劃提出的8個目標中的6個目標有關(guān)聯(lián)等。
　?。?）項目經(jīng)費投入對中國艾滋病防治資

8、源起到重要補充作用
　　具體體現(xiàn)在：①2004年-2013年間，項目到賬總經(jīng)費3.24億美元，其中在抗病毒治療、高危人群干預、社會組織參與和流動人群干預領(lǐng)域投入經(jīng)費分別為5530萬美元、6380萬美元、4740萬美元和人民幣4627萬元；②在項目投入與國家財政投入的橫向比較中，2005年—2012年項目投入所占比例是15.19%，比例最高的是2007年，達到28.16%；③2012年中國艾滋病防治經(jīng)費中來自國際資金總計48366.

9、0萬元，其中全球基金投入40535.7萬元，所占比例高達83.81%。評估表明，項目經(jīng)費投入對中國艾滋病防治資源起到重要補充作用。
　?。?）項目推動了中國特定時期艾滋病防治工作的開展
　　各輪項目在立項之初就已經(jīng)考慮到中國特定時期艾滋病防治的需要，各輪項目在中國的關(guān)鍵時刻、優(yōu)先領(lǐng)域、特殊地區(qū)和重點人群的及時立項和投入，對中國全面深入開展艾滋病防治工作起到了積極的推動作用。如2004年第三輪項目的及時投入，有效解決了中國中部

10、7省治療經(jīng)費的急需，以及二線藥和兒童藥缺乏的難題；2005年第四輪瞄準中國重點地區(qū)和重點人群，針對中國7個高流行省份的注射吸毒和暗娼人群開展干預工作，搭建了美沙酮維持治療門診、自愿咨詢檢測點、針具交換點等干預/服務(wù)平臺，營造了良好的高危人群干預工作氛圍；2006年第五輪針對中國經(jīng)性傳播艾滋病比例不斷上升，將重點轉(zhuǎn)向中國低流行地區(qū)的暗娼和男男性行為人群，首次在中國大規(guī)模的促進非政府組織參與，在許多地區(qū)填補了男男性行為干預工作的空白；第六輪

11、對社會組織參與的專門投入，有效帶動了國家和項目省配套經(jīng)費投入，開創(chuàng)了社會組織獨立申報項目的先例；RCC項目開創(chuàng)了艾滋病資源整合先例，建立了省級工作計劃和預算制定模式，搭建了社會組織參與的平臺，探索流動人群艾滋病防治政策、防治策略和服務(wù)體系建設(shè)等。
　　（4）項目實施對中國艾滋病防治重點領(lǐng)域發(fā)揮了的重要作用
　　在抗病毒與關(guān)懷領(lǐng)域：項目投入5530萬美元，支持建立了艾滋病治療體系、關(guān)懷與支持體系、藥品采購和管理體系；幫助國家耐

12、藥監(jiān)測系統(tǒng)和實驗室網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。截止2008年底，三輪累計治療31284人，占全國累計治療人數(shù)的54.6%，兒童累計治療794人，占全國兒童累計治療人數(shù)的63.5%，第四輪28358人接受抗病毒治療，26000人接受抗機會性感染治療，52736名感染者/病人接受關(guān)懷支持服務(wù)，“接受抗病毒治療12個月后仍存活的病人比例”從2003年的70.0%上升到2009年的84.6%。第六輪社區(qū)組織對11622名PLWHA和2659名受影響兒童實施了關(guān)

13、愛與支持活動。RCC項目支持167837名成人和2818名兒童接受抗病毒治療，“艾滋病病毒感染者、病人及其家庭獲得關(guān)懷、支持和服務(wù)的比例”從2008年的46.4%，上升到2012年的85.4%，提高了39個百分點。
　　在高危人群干預領(lǐng)域：項目投入6380萬美元，支持基層機構(gòu)和社區(qū)組織的參與，擴大了干預隊伍，提高了干預覆蓋面和工作質(zhì)量，探索了干預單位成本測算和“購買服務(wù)”模式，推動了MSM人群干預工作的全面深入展開。如第三輪艾滋病

14、干預服務(wù)在暗娼中的覆蓋率達到了97.6%；第四輪為45276名吸毒者提供美沙酮維持治療，為147899名注射吸毒者提供針具交換、196980名暗娼接受外展服務(wù)和同伴教育，“暗娼最近一次發(fā)生商業(yè)性行為時使用安全套的比例”從2005年的64.7%上升到2009年的87.9%；第五輪2000781人接受干預服務(wù)，74659人接受性病服務(wù)，“男男性行為人群最近一次肛交性行為安全套使用率”和“暗娼人群最近一次商業(yè)性行為安全套使用率”分別從2007

15、年的66.7%和77.2%，上升到2009年的80.6%和90.0%；第六輪社區(qū)組織參與干預暗娼和嫖客、MSM人群和IDU人群分別為242650人、66095人和39599人，“男性在最近一次與男性性伴發(fā)生性行為時使用安全套的比例”和“暗娼人群最近一次商業(yè)性行為安全套使用率”分別從2006年的54.9%和59.7%，上升到2009年的68.7%和84.7%；RCC項目月均干預暗娼、男男性行為者和靜脈吸毒者分別為62.5萬人、25萬人和4

16、1萬人，暗娼、男男性行為者和靜脈吸毒者最近一次性行為時安全套使用率分別從2008年的80.3%、73.8%和35.40%，上升到2012年的87.4%、74.6%和54.9%。
　　在社區(qū)組織參與領(lǐng)域：項目投入4740萬美元，各輪項目涉及 CBO參與的20個指標均超額完成預期目標。其作用一是帶動了各級財政投入：2008和2009年國家配套經(jīng)費566萬元，項目省共配套864.77萬元；二是推動了CBO的廣泛參與，提高了防治覆蓋面和有

17、效性；三是鍛煉了各級協(xié)會/學會項目管理的能力，提升了CBO的能力建設(shè)和組織的發(fā)展；四是探索了不同的CBO參與的管理模式和參與工作機制。各輪項目支持的CBO機構(gòu)數(shù)和項目數(shù)分別為2473和3184；2012年CBO共完成CSW、MSM和IDU三類人群HIV檢測84074人，為感染者/病人提供CD4檢測57098人，2013年CBO干預服務(wù)覆蓋CSW、MSM和IDU三類人群分別為101268人、433722人和63789人，為159448名感

18、染者/病人提供關(guān)懷與支持服務(wù)。
　　在流動人群干預領(lǐng)域：RCC項目投入人民幣4627萬元，?？顚ｍ椨糜诹鲃尤巳焊深A工作，2010年和2012年，項目流動人群干預4094198人。其作用一是提高了政府對流動人群干預工作的重視，補充了國家哨點監(jiān)測在流動人口中的建立；二是促進了流動人群相關(guān)管理部門的合作，促進了工作場所制定艾滋病防治計劃，建立工作機制；三是探索了流動人群干預工作模式，干預覆蓋面由2009年的11.9%上升到2012年的2

19、4.6%；四是項目地區(qū)流動人群艾滋病知識和行為有所提高，7個省21個市流動人口最近一次商業(yè)性行為時安全套的使用率由2010年的64.1%上升到2012年的74.4%。
　　（5）項目對中國艾滋病防治成效做出了貢獻
　　項目實施期間中國艾滋病防治工作取得了顯著進展，關(guān)聯(lián)分析顯示，中國成效的取得與全球基金項目在中國的投入資金最大、時間最長、覆蓋最廣和領(lǐng)域最全密切相關(guān)。項目從2004年支持7個省，逐步擴展到14個省、21個省，到2

20、010年擴大到支持全國31個省，不僅有效推動了項目地區(qū)艾滋病防治工作的開展，而且各輪項目指標的完成和目標的實現(xiàn)其實就是中國艾滋病防治工作的一部分。
　　3．項目對中國艾滋病防治工作產(chǎn)生的影響
　?。?）“資源整合”理念為提高艾滋病防治資源使用效率提供了思路。一是項目進行自身各輪次之間的滾動整合；二是項目與各級政府財政投入和國際項目投入進行整合；三是項目從計劃和預算入手，支持各省對各種來源的艾滋病防治經(jīng)費進行統(tǒng)籌安排和合理規(guī)劃

21、。通過項目“資源整合”，保證了艾滋病防治資源的合理配置和使用效率。
　?。?）廣泛的社會組織參與為艾滋病防治的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。通過項目實施，社區(qū)組織參與的優(yōu)勢已得到政府各部門的廣泛認可，營造了有利于社會組織參與的支持性環(huán)境，促進了各級政府相關(guān)政策的制定，搭建了社區(qū)組織參與的平臺，培育了社區(qū)組織參與的能力。尤其是RCC項目和第六輪項目，嘗試了不同的社區(qū)組織參與管理模式，取得了良好的效果并積累了可推廣的經(jīng)驗，為今后中國社區(qū)組織參

22、與艾滋病防治奠定了基礎(chǔ)。
　　（3）建立可持續(xù)性發(fā)展模式為艾滋病防治的有效開展提供了示范。項目形成了多種具有可借鑒可推廣的工作模式，如社區(qū)組織參與管理模式、高危人群和流動人群干預模式、計劃和預算制定模式等，這些模式的探索和實施，為今后中國艾滋病防治的有效開展提供了示范。
　?。?）項目培養(yǎng)的管理隊伍為艾滋病防治人力資源儲備了后續(xù)力量。項目聘用了大量專職和兼職管理人員，項目的實施為這些項目人員提供了很好的培訓與提高機會。如各種

23、培訓班、經(jīng)驗交流會，以及項目計劃制定、數(shù)據(jù)管理、督導評估等實際工作的鍛煉，使項目管理人員的能力得到大幅度提升。項目培養(yǎng)的這支高素質(zhì)的管理隊伍，必將成為后全球基金時代我國艾滋病防治工作寶貴的后續(xù)力量。
　　4．項目積累的艾滋病防治工作經(jīng)驗
　　（1）項目建立了省級工作計劃和預算制定模式，不僅保證了項目計劃的可行性和工作指標的完成，同時有利于項目工作督導和數(shù)據(jù)質(zhì)量控制；（2）項目形成了社區(qū)組織參與的有效機制，包括3種管理模式：省

24、級統(tǒng)籌管理模式、疾控分級管理模式和協(xié)會托管管理模式，以及3種參與方式：公開招標、直接委托和購買服務(wù)，有效促進了社區(qū)組織的廣泛參與和目標的完成；（3）項目以“購買服務(wù)”的方式，探索以基層機構(gòu)為依托的艾滋病防治模式，擴大了干預隊伍和干預工作覆蓋面；（4）項目根據(jù)不同場所和不同干預主體，建立了不同的流動人群干預工作模式，如委托工作場所干預模式、委托基層衛(wèi)生組織干預模式和委托有關(guān)社會組織干預模式等，這些因地制宜干預模式，大大提高了流動人群干預的

25、效果。項目積累的經(jīng)驗為今后我國艾滋病防治工作的可持續(xù)發(fā)展提供了有價值的借鑒。
　　5.項目存在的問題與挑戰(zhàn)
　　盡管項目的實施產(chǎn)生了較大成效，但仍然存在著一些問題和挑戰(zhàn)，主要包括：
　　（1）項目成果的可持續(xù)性問題。包括：①項目執(zhí)行期間開展的重要活動的可持續(xù)性問題；②項目作為一個平臺，將CDC、社會組織咨詢小組、CBO-SR/SSR等相關(guān)組織聯(lián)系在一起，項目結(jié)束后如何尋找新的平臺承接項目工作；③項目通過購買服務(wù)等方式將

26、基層機構(gòu)納入項目執(zhí)行中，項目結(jié)束后如何繼續(xù)利用基層機構(gòu)開展工作；④在項目支持下開展起來的MSM人群和流動人群干預工作，項目結(jié)束后如何繼續(xù)開展等。
　?。?）單價成本測算及合理性問題。包括：統(tǒng)一的單價成本和分配比例沒有考慮到各地的經(jīng)濟發(fā)展水平，沒有區(qū)分不同類型的人群和不同的干預方式，沒有考慮到各地的消費水平和人員工資水平等。
　?。?）各級CDC和CBO的有效配合與協(xié)作問題。如部分地區(qū)CBO與CDC之間缺乏充分的信息溝通，相互

27、配合不足，某些CBO對CDC缺乏信任等。
　?。?）參與艾滋病防治的社區(qū)組織健康發(fā)展問題。包括：CBO注冊的問題、CBO平衡發(fā)展和CBO健康發(fā)展問題。
　　評估結(jié)論與建議：
　　本項評估的主要結(jié)論：
　?。?）項目按計劃有效運行，實現(xiàn)了既定的目標，項目實施符合項目設(shè)計要求，項目設(shè)計是合理的和可行的，項目實施是有效的。
　?。?）項目規(guī)劃設(shè)計與中國實施的《艾滋病防治三個五年行動計劃》目標相符合，滿足中國艾滋病

28、防治需要，項目對中國艾滋病防治工作是及時的和必要的。
　?。?）項目對中國艾滋病防治做出了重要貢獻，在項目實施十年間，中國艾滋病防治取得的顯著成效與全球基金項目的實施密切相關(guān)。
　　（4）評估中也發(fā)現(xiàn)了全球基金在決策和管理上對項目的實施產(chǎn)生的消極影響，給實施國家的艾滋病防治工作帶來了一定程度的損失。
　　本項評估的主要建議：
　　（1）項目結(jié)束后，建議將完全依賴項目支持的地區(qū)、機構(gòu)、組織和干預領(lǐng)域，納入到本地艾滋

29、病防治工作計劃之中，由地方籌集防治經(jīng)費、技術(shù)力量等給予繼續(xù)支持，保證這些活動的持續(xù)開展。
　　（2）在社會組織參與的管理機構(gòu)層面：建議由國艾辦作為國家社會組織參與項目的領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，并在國艾辦或國家 CDC內(nèi)部設(shè)置社會組織參與管理機構(gòu)（小組），統(tǒng)籌全國的社會組織參與工作。在社會組織參與的資金機制層面：建議“實行社會動員基金”和“國家轉(zhuǎn)移支付”兩種途徑相結(jié)合的資金機制，通過招標、孵化器和購買服務(wù)的不同方式，支持各種類型的社區(qū)組織參與