淺論我國信訪制度的改革.pdf

1、信訪是公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。信訪制度就是信訪人向國家機關提出信訪事項的過程，調整信訪活動的各個參與主體的權利義務關系的一系列規(guī)則、程式的統(tǒng)稱。它是我國社會主義建設過程中的一項具有中國特色的制度。 當前我國正處于關鍵的社會轉型時期，改革和發(fā)展中產(chǎn)生許多的問題，如法律不完備，執(zhí)法不嚴、司法不公和政策

2、偏失等等，各種問題和矛盾通過不同渠道集中到各級信訪結構，并不斷地向中央國家有關機關聚集，信訪大戶、重復訪、集體訪頻繁發(fā)生，使首都北京及部分省會城市面臨很大的社會穩(wěn)定壓力，信訪制度承載了整個社會變革轉型及社會穩(wěn)定的重任，表現(xiàn)出對解決問題的不力和不適應。信訪制度的改革也成為社會公眾關注的焦點。本文主要從以下五個大的方面就信訪制度的基本理論、問題及改革作出研究和探討。 第一部分為信訪制度概述。本文分七個方面對信訪的概念、性質和功能、歷

3、史發(fā)展、機構設置、調整范圍、信訪主體的權利義務、信訪活動的類型和特點作了闡述：(一)、信訪制度的概念(略)(二)、信訪制度的性質和功能1、關于信訪制度的性質，信訪制度是憲法保障的公民民主權利的制度，信訪制度是一種特殊的行政救濟制度，是體現(xiàn)政治溝通的制度；2、信訪制度的功能：(1)信訪是人民群眾政治參與、利益表達的制度性方式，也是維護和實現(xiàn)人民群眾經(jīng)濟利益和民主權利的重要手段；(2)信訪是個體權利對公共權力的控制，是公民監(jiān)督行政權力、司法

4、權力的有效途徑；(3)信訪制度是黨和政府及其負責人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式；(4)信訪制度深化政權合法性，維護社會穩(wěn)定；(5)信訪工作對建設小康社會和構建社會主義和諧社會的獨特作用。(三)、信訪制度的歷史發(fā)展，從古代的直訴制度說起，追溯到新中國信訪制度的建立，從中可以看到現(xiàn)行信訪制度與我國古代的直訴制度存在繼承和連續(xù)關系。(四)、我國信訪機構的建制及運作程序：本文闡述了我國信訪機構龐大分散，歸口不一，規(guī)格較低，缺乏解決

5、問題的資源和實際權力，以及信訪工作中的“分級負責，歸口辦理”的運作程序。(五)信訪制度的調整范圍：雖然信訪條例規(guī)定了對國家機關、農村、城市基層組織及其工作人員、成員的職務行為，信訪人均可向有關行政機關提出信訪事項，同時又作出了“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出?！钡南拗?，但信訪機構在實踐中更習慣于將信訪事項層層向下級轉送、交辦。(六)信訪主體的權利義務：

6、信訪法律關系的主體包括：信訪人、信訪機構、承辦機關，信訪人信訪活動中享有“批評、建議、申訴、控告和檢舉”的權利，同時也承擔“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”的義務。承辦機關享有依法查清事實和處理信訪事項的權利和義務，信訪機構享有依法登記、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項的權利義務，也具有對承辦機關的督查權和建議追究責任權等職權。(七)我國信訪活動的類型和特點。我國目前的信訪活動大致可以分為三種類型：參與類信訪；求決類信訪；訴訟類信訪，其

7、中求決類信訪和訴訟類信訪所占比例較大，反映的問題也更突出。 第二部分為國外及其它地區(qū)申訴專員制度與我國的比較分析。西方國家的政府系列中并不存在單獨的信訪機構，也沒有如此龐大的信訪群體和居高不下的信訪量，包括我國的香港地區(qū)在內的許多國家，一般采取申訴專員制度或請愿制度來受理人民對政府在公共行政管理范圍內的投訴。本文介紹了瑞典、澳大利亞的申訴專員制度、法國的“行政中介人”制度、南非的公共監(jiān)察員制度以及美國、我國香港地區(qū)的相關制度，與

8、我國的監(jiān)察制度進行了比較，指出了我國監(jiān)察制度存在的缺陷。 第三部分為我國信訪制度存在的問題及原因分析。(一)本文詳細列舉了我國信訪制度存在的問題1信訪職能過于寬泛，管轄范圍任意擴大，信訪總量居高不下；2錯位、越位現(xiàn)象嚴重。信訪的指向往往是掌握黨政司法權力的官員，卻讓沒有權力的信訪部門出面處理，把信訪部門當成了解決問題的責任主體，出現(xiàn)權責錯位。3信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結機制不完善；4政績壓力下，非正常手段大量使用。為了解決信

9、訪問題，中央、上級機關把責任大量的壓給了下級，下級政府為了“迅速”“妥善”解決信訪問題，爭取政績，大量的使用非正常的手段。5信訪活動組織化趨勢明顯，群體性事件和集體上訪頻繁，過激行為時有發(fā)生，易引發(fā)政治問題。(二)從初探和再探兩個層次深入分析了信訪問題的原因。1 初探信訪問題的原因：(1)信訪制度本身存在缺陷。第一，信訪體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導致信訪事項辦理效率低下：第二，信訪工作原則之缺陷。按照“歸口管理，分級負責”的工

10、作原則，群眾反映某一國家機關及其工作人員的問題，最終還必須回到該機關去處理，信訪機構自身沒有權力也沒有能力解決上訪群眾提出的問題。第三，信訪制度不夠健全和完善，信訪形勢的迅速變化與信訪法制化明顯落后存在矛盾。表明信訪制度立法上的缺陷；(2) 行政權力過大且缺乏制約，揭示了行政權力主導型社會的弊端；(3) 從傳統(tǒng)法律文化和信訪者的心態(tài)上看，歷史上的人治傳統(tǒng)和信訪人所追求的“清官”情結，影響著信訪人“崇信棄法”的觀念，并希望以特殊的手段達到

11、預期更大的目的；(4)其他法定救濟渠道的不暢，法律維權和監(jiān)督成本較高。由于行政復議機構不具有相應的獨立性、處理程序上的不公刀：性，行政訴訟受行政干預較多，以及兩者共同存在的受理范圍和時效等限制導致了行政復議和訴訟缺乏應有的公信力和公正性，此外，向上級紀委監(jiān)察機關舉報國家工作人員違法違紀，不但成本高而且存在可能遭受被舉報人報復陷害的風險。再探問題深層次的原因：(1) 社會糾紛增多的體制性根源：社會經(jīng)濟體制的變革，單位社會向契約社會的轉變產(chǎn)

12、生了兩個重要的社會后果，一是人們的關系類型由權利服從關系變?yōu)槠綑嗟年P系；二二是社會糾紛的大量涌現(xiàn)；(2) 社會環(huán)境：民主缺位，民怨淤塞造成信訪部門的重荷，由于直接選舉、游行示威、媒體輿論等民主形式不能充分發(fā)揮作用，造成民意表達的不暢，因而民怨淤塞，造成信訪部門的重荷；(3) 政治體制改革滯后，官僚政治體制的弊端凸顯。由于官僚政治體制根深蒂固，官僚主義作風助長信訪問題的蔓延和升級；(4) 司法權力的弱化。一方面我國政治體制存在著問題，使司

13、法權不具備建立公信力的基礎，法院司法權未獨立于當?shù)攸h委和政府；另一方面，“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)使得民眾對法律的認同和服從程度低，進而對司法缺乏信任；(5) 信訪制度與現(xiàn)代法治精神之沖突，本文剖析了信訪制度的人治性質，揭示了信訪制度與司法制度的矛盾。 第四部分為我國信訪制度改革的設想。本文(一) 第我國信訪制度存在及改革的必要性。首先論證論了我國信訪制度存在的必要性：1 信訪是公民表達自由的一種途徑，是公民的一項重要的民主權利。

14、2 信訪是個體權利對公共權力的控制，是公民監(jiān)督行政權、司法權的有效途徑，也是公民尋求權利救濟不可缺少的補充方式。3 信訪是反腐倡廉的信息源，也是公民監(jiān)督的重要內容。其次論證了我國信訪制度改革的必要性:由于信訪存在的這種制度上的缺陷，它的運作帶來了很多負面影響：一是救濟渠道堵塞，矛盾積累；二是在一定程度上弱化了法治的權威，阻滯了我國法治建設的進程。(二)提出了信訪制度改革的基本思路：1縮小信訪外延，弱化信訪的權利救濟功能。2賦予信訪制度預

15、防的功能。3最終實現(xiàn)權利救濟功能與信訪制度的徹底分離。(三)我國信訪制度改革的發(fā)展定位：近期應給我國信訪制度定位成是公民政治參與的重要手段、公民利益表達的重要渠道、公民權利救濟的補充方式。而從長遠的目標來看，要取消信訪制度的權利救濟功能和地位，讓信訪制度純粹成為公民政治參與和公民利益表達的渠道；(四)闡述了我國信訪制度改革的方案設想，分為近期方案、遠期方案及與信訪制度有關的保障機制的改革。1近期方案是：(1)糾正信訪機構違反條例的習慣做

16、法：(2)依法保障公民正當行使信訪權利，維持正常的信訪秩序，從政績考核機制和責任追究制度兩個方面進行保障；(3)建立全國信訪信息系統(tǒng)，構建網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)資源共享；(4)提高信訪工作人員的素質，適應新時期新形勢信訪工作的需要；(5)規(guī)范政府決策的法律非訴可行性分析，對政府決策提出“信訪評估”的模式，確保決策科學化、民主化、法制化；(6)司法部門信訪制度改革；(7)改革和創(chuàng)新監(jiān)察制度，建議信訪部門和監(jiān)察部門合并；(8)發(fā)揮社會團體、基層組織

17、在解決社會矛盾和問題中的作用； 2遠期方案是：(1)維護表達權和抗議權等基本公民權利，進一步落實和發(fā)展社會主義的民主；(2)撤消各級政府及其職能部門的信訪機構，把信訪職能集中到各級人民代表大會，通過人民代表監(jiān)督一府兩院的工作。改革的具體措施是：1)建立全國人大信訪網(wǎng)；2)組織各級人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進行調查和督辦；3)建立監(jiān)督專員制度，強化利益表達和法律監(jiān)督功能；4)逐步擴大在中國共產(chǎn)黨領導下的人大代表直接選舉范圍；(3)科學