試論土地出讓金的追繳問題

1、試論蓋◆ 李文祥 ． 。國 土 經(jīng) 略 g u o l ui l ll I近篆囂最大程度 地體現(xiàn) 公開 、公平 、公正 的 市場法則 ， 充分體現(xiàn) 價值 規(guī)律和競爭規(guī)律 ，從 而顯化 了 國有土地 資產(chǎn)應(yīng)有 的市場價 值 。土地 出讓金 ，作 為一種 土地收益 ，在調(diào) 節(jié)土地 市場供求 、建立土地儲 備制 度 、充實政府 財政收入 、增強 國家對土 地市 場調(diào)控 能力等方 面 ，發(fā)揮 了積 極作 用 。但 是 ，由于 土地 出讓 金

2、在管理 中存 在一些 不夠完善 的問題 ，使 得其作用受 到一定 的限制 ，也一 定程度上 誘發(fā) 了其 他深層 次矛盾 ，特 別是 出讓金 欠繳 問題 已成為 國有土地 出 讓中的頑 疾 。因此 ，研究 分析 土地出讓金 管理存在 的問題及 對策 ， 切實解決歷年拖欠 出讓金 的問題 ，對 杜絕今后再 發(fā)生拖 欠出讓金 的行為 ，確保 土地市場 和城鄉(xiāng)建設(shè) 健康發(fā)展 具有 重要 的意 義。一、 土地 出讓金 的概念 界定 和性 質(zhì) (

3、一 )土地 出讓金 的概念界定 土地 出讓金是 指各級政府 國土 資源 管理部 門將土地使 用權(quán) 出讓 給土地使用 者 ，按規(guī) 定向受讓 人收取 的土地出讓 的 全部價款 ( 指土地 出讓 的交 易總額 )，或 土地使 用期滿 ，土地使用者需 要續(xù)期 而 向土地 管理部 門繳 納的續(xù)期 土地 出讓 價款 ，或原通 過行政 劃撥獲得 土地 使用 權(quán) 的土地使用 者 ，將 土地使用權(quán)有 償轉(zhuǎn) 讓 、出租 、 抵 押 、作價 人股和投 資 ，

4、按 規(guī)定補交 的土地 出讓價 款。土地 出讓金 不是簡單 的地價 。對 于 住 宅等項 目，采用招標 、拍賣 、掛牌 等 方式 ，可通過市 場定價 ，土地 出讓金 就 是地價 。可是 對于經(jīng)濟適用房 、 廉租房 、配套 房等項 目，以及開發(fā) 園區(qū)等T業(yè)項 目，往往 不是依靠 完全 的市場調(diào)節(jié) ，土 地出讓金就帶有稅費 的性質(zhì) ，是定價 。( 二 )土 地 出 讓金 的性 質(zhì) 土地 m讓金 ，顧 名思義 ，它是 一個 與土地和 土地使用權(quán)

5、 相聯(lián)系 的新 范疇 ，是一個土地 財政 問題 。土地 出讓金 ，在 社會 主義宏 觀調(diào)控 中具有 雙重功能 ：一 是調(diào) 節(jié)土地 的利用 ，改進 和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié) 構(gòu) ，包 括一二 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 、 各 業(yè) 內(nèi)部結(jié) 構(gòu)等 ， 制 約或促進 經(jīng)濟發(fā)展 ；二是土地 出讓金 的分配 ，作 為調(diào)整市場 經(jīng)濟關(guān)系 的經(jīng) 濟杠 桿 ，調(diào)控 在 國家 、土地所 有者 和土地使 用者之 間合理分配土 地收益 ，調(diào)節(jié)市場競爭關(guān)系等 。《 土地管 理法 》對 土地

6、 出讓金 的使 用范 同做 出了 明確 的規(guī)定 ，土地 出讓 收 入 主要用 于征地和拆遷 補償支 出 、土地 開發(fā) 支出 、 支農(nóng)支 出和城市建設(shè)支 出等 。在 土地 國有 的情況下 ，國家以土地所有 者 的身份將土 地使用權(quán) 在一定年限 內(nèi)讓 與土 地使用者 ，土地使用者 一次性或分 次支付 的一定數(shù) 額的貨 幣款 稱為土地 出讓金 。土地 出讓 的高低 與土地的用途 、位置 和土地 出讓 年限 緊密相 關(guān)。土地 出 讓金一般 一次

7、性支 付 ，但有 的土地 出讓 金金額 巨大 、辦理 出讓手續(xù)所需 的時間 較長 ，所 以也有多 次支付 的形 式?？梢?這 種多次支付 和現(xiàn)在 時興 的 “ 年 租制”還 是有所不 同的。多次 支付 的形式 為造 成土地 出讓金欠繳 留下 了隱患 。二、土地出讓金管理存在的主要問題 自 1 9 8 7年 我 國 出現(xiàn) 國有 土地 使用 權(quán) 出讓金 這一新的土地使用 收費方式 以 來 ，土地 出讓 金制度逐漸確 立 ，盤活 了土地資源

8、，給經(jīng) 濟社會發(fā)展帶來 了深遠 的影響。與此 同時 ，隨著 出讓金 收入規(guī) 模 的 日益增大 ，及 其在地方政府 預(yù)算外 收人 中所 占比重 的增加 ，出讓金存 在的 問題也越發(fā)凸現(xiàn) 出來 。( 一 )西 寧市 當前 土地 出讓金 管理 中存在的 問題 l 、欠繳 ( 未 繳 )現(xiàn)狀 及清 欠 收繳 情況 欠繳是指 受讓人未按合 同規(guī)定繳清 約定 的土地 出讓金 的行 為；未繳 是指拍 賣 、掛牌等 出讓 程序 已完成 ， 合 同期 內(nèi)

9、或超過正常時 間未簽合 同，未繳 納土地 出讓金 的行 為。土地 出讓金欠 繳 ( 未繳 )問題 ，一 直是 土地 出讓金管 理中存在 的難題 。截 至 2 0 1 2年 5月 底 ，西寧 市 以前 年 度 逾 期欠繳 余額仍有 近 3 億 元。土地 讓 金 催 繳 工作 一 直 在 進 行 ，2 0 1 2 年 出 讓 地 塊 的土地 出讓金未繳金 額也漸漸產(chǎn)生 ，這是 目前 出讓金欠繳 的新 特點。特別 是 2 0 11 年 以來

10、， 國家加大對房地產(chǎn)的調(diào)控 ，融資難度增 加 ，土地市場萎縮 ，出讓金 欠繳問題更 突出 ，清欠收繳難度更大 。欠繳和未繳 ( 不包括合 同期 內(nèi)未繳款 ) ，其性 質(zhì)雖有所 區(qū)別 ， 但 造成 的影 響是一 樣 的。首先是政府 財政資金被擠 占，政 QI N GH Al GU oT U J I N GL U E3／ 2 0 122 7Q i 稀 l 土 l 經(jīng) 賂 j i n g l u Pl 工 作 視 點府對有 限的財力調(diào) 控能

11、力減弱 ，其 次政 府年 度財政收 支計 劃將難 以實 現(xiàn) ，勢必 影 響政府年度投 資計劃和重點工 程的實 施 ；再者不利 于公平市場 的建 立 ，導致 政府公信力的喪失和土地市場的混亂 。2 0 0 9年 以來 ，西 寧市 國土部 門加大 追繳拖 欠土地 出讓金 力度 ，抽調(diào)業(yè) 務(wù)骨 干人 員 ，在調(diào)查 、清理 、統(tǒng)計 、匯 總的 基礎(chǔ) 上 ，對欠繳單位 下發(fā) 了 《 催繳 土地 出讓金通知 》，并采取上 門催 繳 、宣講 政策等措

12、施 ，告知欠繳 出讓 金的嚴重后 果 ， 要求拖欠單位盡快清繳土地 出讓金 ，不能交 清的應(yīng)提交 限期繳款承諾 ，督促 限期交 納欠繳土地 出讓金 。同時市 國土 部 門主管領(lǐng)導還 對不按 《 國有建設(shè) 用地 使用 權(quán) 出讓合 同 》約定及 承諾 繳納土地 出讓金 的單位 ，逐一見 面商談 ，確保土 地 出讓金催 繳T作 的有序 進行。然而欠 繳 、 未繳 出讓金 問題并未得到根本解決 。為改變 這種被動 的不利局面 ，西 寧 市土地

13、礦產(chǎn)交易信 息中心 向市 國土資源 局及 市政府編制 上報 《 關(guān)于歷年拖 欠 出讓金地 塊處置 的建議 》，積極開 展了歷 年欠 繳 出讓金催 繳工作 。采取下 發(fā)催繳 通 知 、催繳律 師函 、登報公 告 、收取 閑 置費 、收 回土地等催繳 手段 但并未取得 較大 的成 效。在多 次進 行電話催 繳 ，多 次下發(fā)催 繳通知書 ， 下 發(fā)律師 函等 手段 進行催 繳后 ，截止 目 前 共催繳土地 出讓 金 8 8 5 0萬 元 。2

14、 、欠繳 、未繳的影響因素造成欠繳 未繳原 因有 多方面 ，主觀 上F } 1 于受讓人 作為一個盈利 為 目標 的經(jīng) 濟主體 ，欠繳 資金實際上減 少資金 占用 的財務(wù)成 本 ，增加利潤 ，受利益驅(qū) 動 ，造成欠繳 ?？陀^上 ，一個 合 同不規(guī) 范 ，簽訂 時有 疏漏 ，如對 當事雙方違 約的處 置措施 ，糾紛 的解 決程序等 ，合 同條款 約定不 明或欠缺 。二 是地塊 出讓 前其準 備 丁作不 充分 ，對各 種可能 出現(xiàn) 的問題

15、未考慮成 熟 ，有急 躁匆促情形存 在 ，導 致 土地出讓后產(chǎn)生 爭議 。i是執(zhí) 行合 同缺乏嚴肅性 。雖有 滯納金 的約定條款 ，但 實 際追繳過 程中欠繳 土地 出讓金應(yīng)計 滯納金均 未能執(zhí)行收繳 ，違 約收 回土地 等更嚴厲 措施 也難以執(zhí) 行到位 。2 8 青海國土經(jīng) 略 3／ 2 0 1 2三、加大清繳力度 ，避免形成新欠 ( 一 ) 依法行政 ，加強催繳 清欠 力度 。做好正面 宣傳 ，樹立好 的榜 樣 ，支 持鼓勵誠 實守

16、 信經(jīng)營 的房地 產(chǎn)公司做大 做強 。對 反面典型予 以曝光 ，依法處 置 違約行 為 ，對欠繳處理 一視 同仁 ，創(chuàng) 立 公平 競爭環(huán)境 ，形成 良好的土地 出讓 秩 序 。( 二 ) 加快有爭議 的地塊 的政策處 理 ，實行凈地 出讓 。對 已經(jīng) 出讓的土地 盡快交地 ， 促 進信用政府 建設(shè)。加強對 土地市 場的研究分析 ，根據(jù)市場情況適 時適量推 出土地 ， 調(diào)節(jié)和穩(wěn)定土地市場 ，形成 良性循環(huán) 。加強 土地資源 的集 約配 置

17、 ，做好基礎(chǔ)設(shè)施 的配套建設(shè) ， 做 到成 熟一塊推 出一塊 ，不 留問題 和隱患 ，為 履行合 同創(chuàng)造 良好 的基礎(chǔ) ， 樹 立政府部 門信譽 。() 加 強源頭控管 ， 依 照合 同法 的規(guī)定完善程序 ， 以市場機制避免糾紛 ，以法律手段解決 爭議 。簽訂合 同一 定要 規(guī)范 、嚴密 ，對違 約責任應(yīng)該事前 約定 處理程序 ，不 能空 口無憑 ，合 同簽訂后 執(zhí)行要嚴肅 ， 嚴 格執(zhí)行滯 納金 制度 ，該 收 回土地 的收 回土地并

18、依法 重新組織 出讓 。( 四 ) 為避免新欠 ，應(yīng)提高受讓 人 受讓 土地的準入 門檻 ，加強對企業(yè)誠 信 度 和資質(zhì)審核 ，繼續(xù) 推行 出讓前期 收取 較 高 比例 的首付 款 ( 定金 ) 制 度 ，爭取 政府部 門對 收入征繳 的主動性 。應(yīng)縮短 土地 出讓 與簽約 日的中間時限 ，避免變 相欠繳 。四、規(guī)范土地出讓金管理的措施 ( 一 )土地 出讓金 全額納入預(yù) 算 ，實行 “ 收支兩條 線” 管理 嚴 格按照 《 關(guān) 于規(guī)范

19、國有土地使 用 權(quán) 出讓 收支管理 的通知 》 ( 國辦發(fā) [ 2 0 0 6 ]1 0 0 號 )，將政府 以 出讓 等方 式配 置 國有 土地使用權(quán)取 得的全部土地價 款 ，都 作 為 國有 土地使 用權(quán) 出讓收 入納 入預(yù)算 管理 。具體 做法是收入全部 繳人地方 國庫 ，支 出一 律通過地方基金 預(yù)算管理從 土地 出讓收人 中予 以安排 ，實行徹底 的 “ 收支兩 條線 ”， 在地方 國庫 中設(shè)立專賬 ，核算土地 出讓收支情7

20、兄。( 二 )健全 土地儲 備 資金 財務(wù)會計 核 算制度 切實加強 土地儲備資 金財務(wù)管理 ，建立健全 土地儲備成 本核算制度 ，嚴 禁 擠 占 、 挪 用土地儲備 資金。財政部 門應(yīng) 嚴格執(zhí) 行土地 出讓 金預(yù)算 ，確保 土地 出 讓 收入全額繳入 國庫 ，嚴格按照批 復預(yù) 算 支出各項資金 ；建立土地 出讓 收入定 期對賬制度 ，對應(yīng)繳 國庫 、已繳 國庫 和欠繳 國庫 土地出讓收人數(shù) 額進行定期 核 對 ，確保數(shù) 據(jù)準確無誤 ；

21、健 全報表核 對 機制 ，財會 部 門要會 同國土資源管 理部 門 、人 民銀 行機構(gòu)建立 健全年度 土地 出讓 收支統(tǒng)計報表及分 季收支統(tǒng)計 明細報 表體系 ，統(tǒng)一 收支 口徑 ，確保 統(tǒng)計數(shù)據(jù) 及時 、 準確 ； 加強土地出讓金核算管理 。土地儲備部分 應(yīng)按 出讓 和收儲地地塊 建 立 讓金 收支臺賬 ，分 清每宗地塊 土地 出讓金 、土地開發(fā) 費用 、業(yè)務(wù)費用 和土 地凈 收益 。財政部 門應(yīng)根據(jù) 土地 儲備部 門的臺賬報表及 時

22、審查核對 出讓土地 開 發(fā)費用和土地 讓費 ；建立 國有土地收 益基金 ，實行 分賬管理 ，合 理控制土地 儲 備 規(guī)模 ，降低 土 地 儲 備 成 本 ，避 免 “ 寅吃卯糧” ， 保障土地收益的延續(xù)性；財政部 門應(yīng)加強對 違約金 的管理 ，凡土 地使用 者不按時足 額繳納土地 出讓 收入 的，按 日加 收違 約金額 1 ％ 。 的違 約金 ，違約 金應(yīng)隨 同土地 出讓收入一并 繳入 國庫 。( 三 )強化土地 出讓收 支監(jiān)督管理 首

23、先 ，利用 衛(wèi)星 圖片 等信息化 手段 監(jiān)控土地 違法違規(guī)行 為 ，實施土地違 法 問責制 ，建立共 同責 任機制 。其 次 ，建 立一 支穩(wěn) 定的 ，高素 質(zhì)的監(jiān)管 隊伍 。建 立健全對 土地收支情 況的定期 和不 定期 監(jiān)督 檢查制度 ，強化 對土地 讓收 支的 監(jiān)督 管理 ，確保 土地 讓收 入及時足額 上繳國庫 ，支 出嚴格 按照財政 預(yù)算管理 規(guī)定執(zhí)行 。最后 ，建立土地 出讓金審計 制度。審計機關(guān)要 對土地 出讓 金收 支實