地方政府的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)

1、內(nèi)容提要：法國(guó)和日本對(duì)地方合作有較為豐富的立法，地方可基于自治組織權(quán)依法設(shè)置共設(shè)機(jī)關(guān)。我國(guó)地方具有自主權(quán)，盡管地方自主權(quán)還缺乏“防御權(quán)”特征，但仍具有自主組織權(quán)，可依法設(shè)置機(jī)構(gòu)并制定組織細(xì)則?？缧姓^(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)，應(yīng)該全面貫徹法律保留和法律優(yōu)先原則，都由法律加以規(guī)定。地方立法無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)，但可以針對(duì)已經(jīng)獲得批準(zhǔn)設(shè)立的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)制定具體規(guī)則。我國(guó)應(yīng)該完善組織立法，允許縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要共同設(shè)置跨行政區(qū)部門性行

2、政機(jī)關(guān)或派出機(jī)關(guān)。應(yīng)該健全機(jī)構(gòu)設(shè)置程序，具體規(guī)定跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)的設(shè)置主體，確立它在組建和運(yùn)行中的平等規(guī)則和民意基礎(chǔ)?？缧姓^(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)應(yīng)以其管轄事務(wù)的性質(zhì)和地位適用法律，原則上在合作方的轄區(qū)內(nèi)都享有管轄權(quán)，至于具體的事務(wù)和地域管轄范圍既取決于共設(shè)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)任務(wù)的需要，又取決于合作方的約定?？缧姓^(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)一旦行使管轄權(quán)，合作方相同事務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)立即移交而不能繼續(xù)行使原有的管轄權(quán)。它的有效運(yùn)行還取決于合作方地方性法規(guī)和規(guī)章的協(xié)調(diào)一致。關(guān)鍵

3、詞：地方合作法 關(guān)鍵詞：地方合作法 地方自主權(quán)跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān) 地方自主權(quán)跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān) 組織法 組織法 兩個(gè)以上的行政區(qū)因?yàn)榭臻g上的聯(lián)結(jié)點(diǎn)、相同任務(wù)或共同任務(wù)而引發(fā)跨行政區(qū)的治理問題。這種治理既需要行為法機(jī)制又需要組織法機(jī)制。典型的實(shí)例是，為推動(dòng)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，國(guó)務(wù)院成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，在生態(tài)環(huán)境部?jī)?nèi)設(shè)立了辦公室。由中央或上級(jí)來(lái)設(shè)立跨行政區(qū)的治理機(jī)構(gòu)，無(wú)疑是一條行之有效的途徑。但問題是，如果

4、中央或上級(jí)未及考慮或安排，地方政府能共同設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)治理機(jī)構(gòu)嗎？上海和浙江共同設(shè)置了洋山保稅港區(qū)管委會(huì)，蘇浙滬政府共同設(shè)立了長(zhǎng)三角一體化示范一、地方政府的自主組織權(quán)（一）法國(guó)、日本的地方自治組織權(quán)“自治組織權(quán)，是指對(duì)包括地方公共團(tuán)體的意思決定方式在內(nèi)的組織構(gòu)成由自己來(lái)決定的權(quán)能?！边@是一個(gè)簡(jiǎn)明的定義，要真正了解自治組織權(quán)還必須從其憲法和具體制度中認(rèn)識(shí)。根據(jù)法、日兩國(guó)憲法的規(guī)定，在央地關(guān)系上實(shí)行分權(quán)和地方自治。這種地方分權(quán)和自治是否完

5、全切斷了中央對(duì)地方的介入呢？日本戰(zhàn)后憲法有關(guān)地方制度的設(shè)計(jì)，有學(xué)者天川晃的重要貢獻(xiàn)。他對(duì)央地關(guān)系在傳統(tǒng)的“集權(quán)—分權(quán)”維度的基礎(chǔ)上，按照中央和地方對(duì)地方事務(wù)能參與到何種程度，提出了融合—分離的軸線即“天川模型”，設(shè)計(jì)了“集權(quán)融合型”的日本地方制度?！凹瘷?quán)是指，中央政府相對(duì)較多地?fù)碛行姓Y源分配的決定權(quán)，能夠?qū)ψ灾误w行使影響力”；“融合是指，自治體綜合性的承擔(dān)提供地方行政服務(wù)，而中央政府對(duì)事務(wù)執(zhí)行進(jìn)行廣泛參與這樣一種機(jī)制”。這樣，日本雖然

6、實(shí)行地方自治，但中央政府有足夠的資源，可以在很多方面介入地方事務(wù)，所謂“自治與官治并存，自治包含在官治中”。日本地方自治制度建立以來(lái)，雖然進(jìn)行了多次改革，其地方自治權(quán)得到逐步擴(kuò)大，但是中央和地方間的“集權(quán)融合型”特點(diǎn)仍然得以延續(xù)。法國(guó)與日本的情形相同?！胺▏?guó)的地方分權(quán)制度從實(shí)質(zhì)上講就是找到了一種介于純粹的中央集權(quán)制度和聯(lián)邦制的中間狀態(tài)”，“地方行政區(qū)的地位全都來(lái)源于法律，地方無(wú)權(quán)改變自己的地位，其地位的改變一概取決于中央政權(quán)”，地方只能