我國生態(tài)補(bǔ)償制度的法律構(gòu)建

1、我國生態(tài)補(bǔ)償制度的法律構(gòu)建 【摘要】經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有賴于資源的充足供應(yīng)和環(huán)境的有效保護(hù)，生態(tài)補(bǔ)償是其中的一個(gè)重要方面。本文在簡單分析了建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必要性之后，以公平理論、公共物品理論和可持續(xù)發(fā)展理論為支撐，以生態(tài)補(bǔ)償法律保障不足的尷尬現(xiàn)狀為分析進(jìn)路，從憲法、部門法、環(huán)保法及法規(guī)政策等法律體系的相關(guān)方面對(duì)生態(tài)法律制度的完善進(jìn)行了構(gòu)建。 【英文摘要】The economy sustainable development dep

2、ends on the abundance of resource supplying and the effective environment protection. This is on the establishment andimprovement of Chinas legal ecological compensation mechanism should be noted several major issues exp

3、loredwith a view to the restoration of the ecological environment and the protection of labour modest effect. 【關(guān)鍵詞】生態(tài)補(bǔ)償；法律制度；環(huán)境保護(hù) 【英文關(guān)鍵詞】ecological compensation; legal system; environmental protection 【寫作年份】2009 年 【正

4、文】 作為一種環(huán)境資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)積極性、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的有效手段。生態(tài)補(bǔ)償從狹義的角度理解就是指：對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、

5、教育費(fèi)用的支出。[1] 一、建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必要性 （一）生態(tài)補(bǔ)償法律制度的缺失或不完善成為制約我國生態(tài)維護(hù)與建設(shè)的關(guān)鍵因素 生態(tài)補(bǔ)償是維護(hù)生態(tài)利益平衡的最后一道防線。雖然我國的生態(tài)補(bǔ)償有所成就，但我國的生態(tài)補(bǔ)償法律制度仍落后于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的發(fā)展，不能滿足新形勢下生態(tài)維護(hù)與建設(shè)的需要。對(duì)生態(tài)資源的無償使用與“搭便車“行為經(jīng)濟(jì)制約不足，刺激了惡意的“掠奪性“生態(tài)資源利用；同時(shí)挫傷人們改善生態(tài)環(huán)境的積極性，限制了公眾對(duì)于生態(tài)建設(shè)

6、投入的努力，直接是導(dǎo)致了生態(tài)利益的失衡和生態(tài)狀況的惡化。近年來，我國政府也明確提出，要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償制度。①這樣在一定的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境保護(hù)意識(shí)的催生下，生態(tài)補(bǔ)償立法的必要性是顯而易見的，生態(tài)補(bǔ)償法律制度的缺失與不完善已成為制約我國生態(tài)維護(hù)與建設(shè)的關(guān)鍵因素。 （二）生態(tài)補(bǔ)償不到位，生態(tài)利益失衡，滋生不滿情緒，影響社會(huì)安定 由于生態(tài)補(bǔ)償法律和政策的不到位，我國生態(tài)建設(shè)中出現(xiàn)了現(xiàn)有法律無法解決的新的問題，發(fā)生了一種利益失衡

7、、不公平狀況，即生態(tài)建設(shè)者、保護(hù)者的投入無法得到回報(bào)，其權(quán)益得不到維護(hù)。這種不公平的現(xiàn)象發(fā)生在生態(tài)各個(gè)要素的領(lǐng)域，如森林、草原、濕地等領(lǐng)域，也發(fā)生在流域內(nèi)上下游之間和不同地區(qū)之間。這樣產(chǎn)生的利益失衡、不公平狀況，容易導(dǎo)致生態(tài)維護(hù)與建設(shè)者的心理落差，滋生不滿情緒，甚至影響社會(huì)主義建設(shè)的安定局面。 （三）生態(tài)破壞嚴(yán)重，觸動(dòng)生態(tài)危機(jī)，影響國家生態(tài)安全 生態(tài)安全是國家安全的重要方面，如果生態(tài)安全問題不解決，不僅造成當(dāng)代巨大的生命、財(cái)產(chǎn)損失、

8、社會(huì)安定無法保證，還會(huì)造成生態(tài)問題的代際轉(zhuǎn)嫁，給子孫后代帶來不可逆的深重災(zāi)難，可持續(xù)發(fā)展便無從談起。我國人口多，人均生態(tài)資源較少，且生態(tài)破壞嚴(yán)重。生態(tài)破壞嚴(yán)重必然引起大自然的懲罰，近年來自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)危機(jī)的迫近引起人們對(duì)生態(tài)安全的重視。在這種情況下建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度，以生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)生態(tài)維護(hù)與建設(shè)，不僅是為增強(qiáng)自身綜合國力，確保國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造重要條件，也是維護(hù)國家生態(tài)安全與世界生態(tài)安全，對(duì)全人類環(huán)境事業(yè)負(fù)責(zé)的精神狀態(tài)與

9、切實(shí)行動(dòng)。 （二）完善相關(guān)部門法 由于我國各政府部門之間存在利益紛爭，生態(tài)環(huán)境建設(shè)地區(qū)與生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)之間的發(fā)展差距也在日益擴(kuò)大，所以我們還需要建立一套生態(tài)補(bǔ)償法律與非環(huán)境資源法的法律共同形成的法律體系。建議應(yīng)該由國務(wù)院制定關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)，使參與生態(tài)補(bǔ)償工作的執(zhí)法者的行為和行政執(zhí)法過程受法律約束，這樣不僅有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦蚧头ㄖ苹?，還有利于提高政府補(bǔ)償?shù)男省?對(duì)于《民法》 ，其作為保護(hù)財(cái)產(chǎn)的基本法，應(yīng)建立適應(yīng)生

10、態(tài)補(bǔ)償?shù)奈餀?quán)制度。建議在特殊的生態(tài)功能區(qū)，如我國西部地區(qū)，實(shí)行特殊的物權(quán)制度，特別是土地、草原、山林、水面的所有權(quán)和使用權(quán)制度，如延長森林和草原的承包期，將承包權(quán)物權(quán)化等。 對(duì)于《刑法》 ，按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，主要是完善其立法目的，要從保護(hù)生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。如果法律中對(duì)破壞環(huán)境的處罰規(guī)定沒有達(dá)到一定的威攝力，就難以預(yù)防破壞環(huán)境和生態(tài)的行為。而生態(tài)資源的效益在人類社會(huì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。尤其是在環(huán)境問題

11、日益成為全球問題的今天，其作用不容置疑。 （三）完善我國環(huán)境保護(hù)法，明確對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定 《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)明顯忽視。目前，作為綜合性基本法的《環(huán)境保護(hù)法》存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，其實(shí)際上是防治污染的法律，并沒有明確規(guī)定保護(hù)自然資源的基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機(jī)制，關(guān)于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的規(guī)定更不夠具體明確。由于當(dāng)時(shí)的立法背景， 《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則、具體制度、法律責(zé)任等方面都偏重于污染防治，只規(guī)定了對(duì)排污行為所產(chǎn)生的外部不

12、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行收費(fèi)，而沒有考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。 因此要對(duì)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改：對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念進(jìn)行更新，引進(jìn)生態(tài)保護(hù)的思想。將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度上升為環(huán)境保護(hù)法基本制度的范疇, 使國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制法制化。 并完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容， 增加保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的比重，改變其偏重于污染防治的現(xiàn)狀，從整體上對(duì)環(huán)境和自然資源進(jìn)行綜合保護(hù)和利用，強(qiáng)調(diào)環(huán)境生態(tài)功能的保護(hù)、恢復(fù)和整治。（四）修

13、改環(huán)境保護(hù)單行法，建立起一套生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系 自然資源保護(hù)單行法對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度不夠。如：資源有償使用原則未體現(xiàn)生態(tài)效益價(jià)值，對(duì)開發(fā)利用者應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境的義務(wù)未作規(guī)定；有的單行法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的；有的法律立法措施過于抽象化，法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，存在立法空白；另外有些規(guī)定法律偏重于經(jīng)濟(jì)利益，不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)④。這些都在一定程度上影響了生態(tài)補(bǔ)償?shù)某浞謱?shí)施。 生態(tài)補(bǔ)償法律應(yīng)與其他環(huán)境

14、資源法形成體系， 建立起一套生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系， 避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳“的片面性，減少各部門法之間的適用沖突。對(duì)《森林法》 、 《草原法》 、 《野生動(dòng)物保護(hù)法》 、 《水土保持法》等自然資源法已確立的生態(tài)補(bǔ)償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性。對(duì)其它自然資源保護(hù)和污染防治法要增加生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其是生態(tài)補(bǔ)償要融入《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)能解決和滿足生態(tài)補(bǔ)償融入環(huán)境保護(hù)

15、實(shí)踐所需各種條件，又具備獨(dú)特的優(yōu)勢和便利。同時(shí)，修改環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中的某些環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌_展奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。 （五）制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》 針對(duì)目前我國具體的生態(tài)補(bǔ)償辦法、法律缺失的狀況，應(yīng)盡快加強(qiáng)關(guān)于生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法工作，從法律上明確各生態(tài)補(bǔ)償主體及其義務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方法等等，對(duì)一些成熟的政策及時(shí)在法律上予以規(guī)范化，使之實(shí)質(zhì)上具有法律的地位，使生態(tài)補(bǔ)償有法可依