淺談近代中國海關(guān)緝私制度的確立

1、論近代中國海關(guān)緝私制度的確立[摘要]鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后中國逐漸淪為西方列強(qiáng)的半殖民地海關(guān)行政管理權(quán)也落入代表外國侵略勢(shì)力的外籍稅務(wù)司手中致使海關(guān)不能獨(dú)立自主地行使緝私權(quán)。20世紀(jì)20年代隨著民族民主革命運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展南京國民政府為了增加財(cái)政收入趁機(jī)收回部分海關(guān)主權(quán)整頓加強(qiáng)海關(guān)緝私工作逐步確立了近代中國的海關(guān)緝私制度。[關(guān)鍵詞]近代中國海關(guān)緝私制度一、晚清海關(guān)緝私體制概述1晚清海關(guān)管理的腐敗局面鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前中國就有海關(guān)管理對(duì)外貿(mào)易。[1]但自海關(guān)創(chuàng)

2、設(shè)以來由于緝私事務(wù)“多由各關(guān)分任其責(zé)向無特別組織”。[2](P15~16)封建落后的清朝海關(guān)雖有查緝走私的辦法但由于組織管理散漫松弛規(guī)章制度形同具文沒有建立基本的海關(guān)緝私制度加上海關(guān)員役經(jīng)不起走私販的腐蝕受賄縱私互相串通共同舞弊引狼入室真是腐朽不堪。[3](P4)從參與反鴉片走私斗爭(zhēng)的緝私官員隊(duì)伍來看由于一部分緝私官員監(jiān)守自盜貪贓枉法徇私舞弊把查禁鴉片當(dāng)成了一種發(fā)財(cái)致富的手段。[4](P42)由于清王朝的對(duì)外貿(mào)易政策以及在海關(guān)管理體制方

3、面存在著嚴(yán)重的漏卮鴉片走私在地方官府的受賄縱容下公開進(jìn)行成了一項(xiàng)“繳費(fèi)”的走私貿(mào)易?！昂ｊP(guān)由于沒有建立合理的經(jīng)費(fèi)和管理制度將納賄私放作為官吏收入的主要來源使關(guān)稅的實(shí)征數(shù)額遠(yuǎn)低于稅章應(yīng)征數(shù)額?！盵5]這種腐敗局面的形成在很大程度上也是外國領(lǐng)事和商人對(duì)海關(guān)的干擾和腐蝕的結(jié)果。[6](P398)2晚清海關(guān)緝私主權(quán)的喪失鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后中國喪失了關(guān)稅自主權(quán)和領(lǐng)事裁判權(quán)但中國仍擁有緝私和違章處分的權(quán)力?！吨杏⑽蹇谕ㄉ陶鲁獭访鞔_規(guī)定:“凡應(yīng)嚴(yán)防偷漏之法悉

4、聽中國各口收稅官從便處理。”[7](P259~261)1858年中英、中法、中美《通商章程善后條約》分別重申:“通商各口收稅如何嚴(yán)防偷漏自應(yīng)由中國設(shè)法辦理。”[7](P118)英國領(lǐng)事在晚清閉關(guān)時(shí)代的保商制度取消后成為來華英國商人的“保人”因而有協(xié)助緝私的義務(wù)。英國通過不平等條約迫使清王朝在接受協(xié)定關(guān)稅的同時(shí)接受領(lǐng)事報(bào)關(guān)制度。[8](P88)英國最初還在領(lǐng)事報(bào)關(guān)制度下“協(xié)助”清政府緝私但沒有認(rèn)真履行協(xié)助緝私的義務(wù)這是由于在中美《望廈條約

5、》和中法《黃埔條約》中都沒有這種規(guī)定英國認(rèn)為若認(rèn)真協(xié)助清海關(guān)緝私就會(huì)使英國商船在與他國的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利境地。[9](P10~11)英國在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后一直設(shè)想推行其自由貿(mào)易政策逐漸由推行領(lǐng)事干預(yù)中國海關(guān)的政策轉(zhuǎn)向?qū)η搴ｊP(guān)徹底改造的策略。隨后英國借故所謂不干涉中國主權(quán)從而取消了協(xié)助緝私的條約義務(wù)。[5]建立在封建自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的清王朝財(cái)政收入以地稅為主本來就不重視對(duì)外貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)效益而是把外貿(mào)作為對(duì)外“羈縻”的手段。清王朝不僅對(duì)關(guān)稅的流失安之

6、若素甚至不在乎英國取消協(xié)助緝私的條約義務(wù)。[10](P91)英國為了確保中國海關(guān)保障其在華利益圖謀逐步控制中國海關(guān)。一方面縱容包庇外商大肆走私一方面又指責(zé)中國海關(guān)官員貪污腐化納賄私放結(jié)果使清政府的關(guān)稅征收制度徹底瓦解。英國大肆渲染“除非由外國人緝私征稅海關(guān)便無從征稅”[11](P324~325)從而迫使清政府在第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)中不得不接受洋人幫辦稅務(wù)。在上海西方列強(qiáng)建立了外籍司稅制度由英、法、美三國領(lǐng)事各舉薦一人充當(dāng)司稅規(guī)定海關(guān)單據(jù)必須經(jīng)

7、洋司稅副署和海關(guān)賬冊(cè)公開并以洋扦子手驗(yàn)貨[5]。這樣便限制了海關(guān)內(nèi)部作弊的機(jī)率在一定程度上加強(qiáng)了緝私增加了海關(guān)關(guān)稅。其后外籍稅務(wù)司制度迅速推行到各個(gè)口岸這種以外國人治外國人的做法清王朝美其名曰“以夷制夷”實(shí)際上中國的海關(guān)緝私主權(quán)在逐漸喪失。3外籍稅務(wù)司制度下的海關(guān)緝私1861年李泰國任中國海關(guān)總稅務(wù)司統(tǒng)一了海關(guān)行政的權(quán)力此為以英國為首的列強(qiáng)控制近支付達(dá)一千五百萬兩南京國民政府每月收入不過五百萬兩而軍費(fèi)支出達(dá)一千八百萬兩。[19](P57

8、4)亟須解決財(cái)政入不敷出的嚴(yán)重問題。1925年11月在北京召開關(guān)稅特別會(huì)議與會(huì)各國允承中國自1929年起享有關(guān)稅自主之權(quán)。1928年7月至12月美、德、挪、比、意、丹、荷、葡、英、瑞、法、西等12國相繼與國民政府簽訂了關(guān)稅新約或友好通商條約承認(rèn)了中國的關(guān)稅自主權(quán)。根據(jù)一切有關(guān)關(guān)稅事項(xiàng)“應(yīng)適用國家關(guān)稅完全自主之原則”[20](P28~29)國民政府自行修訂了進(jìn)出口稅則。1929年2月1日開始實(shí)施的第一個(gè)“國定稅則”進(jìn)口稅率從原來的5%提高

9、到7.5%~27.5%。[3](P751)1929年起接連爆發(fā)了蔣桂戰(zhàn)爭(zhēng)和蔣馮閻中原大戰(zhàn)緊接著從1930年底到1930年秋蔣介石發(fā)動(dòng)了對(duì)中央革命根據(jù)地的三次大“圍剿”國民政府收支嚴(yán)重失去平衡。為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字進(jìn)口稅率一再提高1931年1月1日實(shí)施的第二個(gè)“國定稅則”采用5%~50%的12級(jí)稅率經(jīng)1932年部分修改4月間提高了糖品進(jìn)口稅率8月間又提高了人造絲、綢緞、洋酒、玩具等貨品的進(jìn)口稅率。“九一八”事變后日偽截留東北關(guān)稅國民政府每年關(guān)

10、、鹽兩稅損失達(dá)五千萬元。1933年5月《中日關(guān)稅協(xié)定》期滿國民政府?dāng)[脫了三年內(nèi)不得提高稅率的束縛于是全面修改進(jìn)口稅則大幅度提高稅率。1933年和1934年稅則的最高稅率均為80%如卷煙、洋酒、綢緞、砂糖、人造絲等貨物的進(jìn)口稅率均達(dá)80%棉花、呢絨、紙品、海產(chǎn)品等貨物的進(jìn)口稅率亦達(dá)35%~50%。[21]3各地走私形勢(shì)漸趨嚴(yán)峻我國幅員廣闊有著漫長(zhǎng)的海岸線和眾多的海灣港汊便于走私尤其華南港澳一帶在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前早已盛行。海關(guān)緝私的裝備十分落后。

11、截止至1927年海關(guān)共有大小巡船10艘大小巡艇43艘以小船小艇居多。且大巡船“并征”、“專條”、“厘金”、“流星”、“海星”諸艦建造年代久遠(yuǎn)都已陳舊落后最高時(shí)速均在12節(jié)(海里)以下。從海關(guān)擁有的艦艇數(shù)量及其質(zhì)量上看都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)加強(qiáng)海關(guān)緝私的需要。岸上巡緝力量也只有少量的巡役和緝私役。海關(guān)緝私能力十分有限“海關(guān)辦理(緝私)事務(wù)極感困難?！盵22]加重稅率固然可以彌補(bǔ)財(cái)政的虧損但跟著而來卻是走私日盛一日。走私的物品以人造絲、砂糖、卷煙、

12、洋酒、紙品、海產(chǎn)品等高稅率物品為主?！叭A南以香港、澳門、臺(tái)灣、廣州灣等處為私運(yùn)淵藪。華北則以由關(guān)東各地及東北各省至渤海灣以及山東東北部沿岸為私運(yùn)充斥之區(qū)?！盵23](P427)1930年12月財(cái)政部派員前往南部沿海一帶調(diào)查并令華南各關(guān)稅務(wù)司詳細(xì)報(bào)告為此還專門規(guī)定100噸以上的輪船或電船不準(zhǔn)在本國與外國各埠間運(yùn)行違者扣留充公。[24]但是由于港、澳、廣州灣分別為英、葡、法殖民地或租借地臺(tái)灣、關(guān)東租借地和東北則是日本的殖民地走私策源地已經(jīng)形

13、成私貨有大量涌入之趨勢(shì)。尤其是日本政府采取了阻撓中國實(shí)行關(guān)稅自主、提高稅率的侵略政策促使日本商民更加起勁地進(jìn)行對(duì)華走私活動(dòng)。因此國民政府意識(shí)到必須盡快建立健全近代海關(guān)緝私制度維護(hù)本國民族工業(yè)保障國家的關(guān)稅收入。三、近代中國海關(guān)緝私制度的確立1健全海關(guān)緝私組織機(jī)構(gòu)為了整頓海關(guān)緝私行政健全海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)國民政府財(cái)政部關(guān)務(wù)署于1928~1935年先后派考察員23人到英國、美國、德國、法國、比利時(shí)、日本、加拿大和澳大利亞8國考察海關(guān)行政制度歷屆考