從天保工程資金審計看資源環(huán)境審計的實(shí)施有方

1、第25卷第1期JournalofYunnanFinance＆EconomicsUniversityVoL25No1從天保工程資金審計看資源環(huán)境審計的“實(shí)施有方”李蘊(yùn)潔(國家審計署昆明特派辦辦公室，云南昆明650021)關(guān)鍵詞：天保工程；效益；整合；攻心；跟蹤問效摘要：隨著資源環(huán)境問題日益突出，資源環(huán)境審計也被逐步提上日程，其重要性越來越受到關(guān)注。結(jié)合自己在審計實(shí)踐中的體會和認(rèn)識，對天保工程資金審計的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提煉，以期達(dá)到拋磚引玉的目

2、的，借以豐富我國資源環(huán)境審計實(shí)施路徑。中圖分類號：F23963文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B文章編號：1672—4755(2010)010117—021998年9月森工企業(yè)全面停止采伐森林資源，這標(biāo)志著天然林資源保護(hù)工程(以下簡稱“天保工程”)正式啟動。天保工程是黨中央、國務(wù)院為改善我國生態(tài)環(huán)境做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，政策性強(qiáng)，涉及面廣，社會關(guān)注度大。新形勢下探索天保工程資金等環(huán)保資金年審計的實(shí)現(xiàn)途徑，不僅對管好、用好天保資金、提高其使用效益、擴(kuò)大審計

3、工作影響十分必要，而且對緩解生態(tài)危機(jī)、促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會也有著極為重要的積極意義。審計署昆明特派辦在對某省天保工程資金審計過程中，以此為契機(jī)，積極探索搞好天保工程資金等環(huán)保資金審計的新路子，取得較好成效，審計揭露的多項(xiàng)問題在審計署公布的《審計結(jié)果公告》中得以反映。一、以效益審計為“綱”、以財務(wù)收支審計為“目”。是搞好天保工程資金審計的前提天保工程是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其項(xiàng)目資金具有政策性強(qiáng)(每項(xiàng)資金都緊緊圍繞黨和國

4、家的政策進(jìn)行安排，有明確的用途和使用范圍)、點(diǎn)多面廣線長(資金通過財政、林業(yè)主管部門逐級下?lián)?，最后到達(dá)用款單位，項(xiàng)目遍及各地縣)、實(shí)效性強(qiáng)(要求每筆資金都發(fā)揮應(yīng)有的效益，切實(shí)為林業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮效用)等特點(diǎn)。由于財務(wù)收支審計的好與壞直接影響到審計評價的準(zhǔn)確性，是客觀公正地分析資金效益最基礎(chǔ)的第一手資料，同時考慮到天保工程不僅涉及經(jīng)濟(jì)效益，還涉及社會效益和生態(tài)效益的特殊性，為搞好天保工程資金審計，審計組突破傳統(tǒng)審計思維，確立了“以效益審計

5、為‘綱’、以財務(wù)收支為‘目”’的審計思路。在基本摸清財務(wù)收支狀況的基礎(chǔ)上，審計人員將效益審計作為天保工程資金審計的最終落腳點(diǎn)，結(jié)合天保工程資金投入政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，按照定性和定量相結(jié)合、長期效益與短期效益相結(jié)合以及生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相協(xié)調(diào)的原則，從天保工程資金管理使用、公益林建設(shè)、森林管護(hù)、森工企業(yè)發(fā)展、森林停伐與后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、天保工程的科技支撐、政策制度等7個方面著手，建立了對天保工程效益進(jìn)行審計評估的模型。通過將建立的審計模

6、型實(shí)行表格化，主動收集模型所需相關(guān)數(shù)據(jù)，并在分析有關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，提出了4類12項(xiàng)指標(biāo)，一是資金類指標(biāo)，從資金到位率、資金使用違規(guī)率、資金實(shí)際使用率來分析資金使用的合規(guī)性和效率性；二是公益林建設(shè)類指標(biāo)，從公益林建設(shè)變更率、樹苗保存率、混交林比率來反映公益林建設(shè)的質(zhì)量和管理水平；三是森林管護(hù)類，從森林管護(hù)率、森林蓄積量增長率、水土流失面積下降率、人均管護(hù)面積、森林病蟲害受災(zāi)率來揭示森林管護(hù)的效果；四是森工企業(yè)類指標(biāo)，關(guān)注后續(xù)產(chǎn)業(yè)收入占比率

7、來分析森工企業(yè)轉(zhuǎn)型的效果。通過對資金使用的合規(guī)合法性、工程建設(shè)質(zhì)量及效果進(jìn)行剖析，落腳到以效益審計為“綱”，評價天保工程資金“用得對不對、用得好不好、用得值不值”，為天保工程實(shí)施的長效機(jī)制建言獻(xiàn)策。正是按照“以效益審計為‘綱’、以財務(wù)收支審計為‘目”的審計思路，審計組重點(diǎn)關(guān)注了天保工程森工企業(yè)職工利益，并由此發(fā)現(xiàn)了森工企業(yè)基本養(yǎng)老保險中央財政補(bǔ)助資金使用效益不高等在審計署公布的審計結(jié)果公告》中得以反映的問題。二、整合資源、明確責(zé)任。是搞

8、好天保工程資金審計的基礎(chǔ)對林業(yè)重點(diǎn)工程資金的審計，應(yīng)該說是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的工作，天保工程的專業(yè)性和特殊性對審計人員的綜合素質(zhì)提出較高的要求。合理協(xié)調(diào)審計資源和審計任務(wù)間的矛盾，是搞好天保工程資金審計的基本保證。某省天保工程涉及多個地(州)、縣和重點(diǎn)森工企業(yè)，工程內(nèi)容涵蓋公益林建設(shè)、森林管護(hù)、種苗工程、人員安置等多個方面，資金和項(xiàng)目管理涉及財政、林業(yè)、發(fā)改委等多個部門。為能順利完成天保工程資金審計任務(wù)，審計組針對審計點(diǎn)多、面廣、資金分散、

9、專業(yè)技術(shù)收稿日期：2009—11—21作者簡介：李蘊(yùn)潔(1979一)，女，云南昆明人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，審計署昆明特派辦辦公室干部，主要研究財務(wù)、金融、審計。萬方數(shù)據(jù)118JournalofYunnanFinance&EconomicsUniversityV0125No1性強(qiáng)等實(shí)際情況，通過多種方式有效整合審計資源。一是明確分工，責(zé)任到組。本著科學(xué)合理地調(diào)配審計人員，發(fā)揮審計組的整體優(yōu)勢的宗旨，將審計人員分為政策制度、資金計劃、工程項(xiàng)目3個小

10、組。政策制度組負(fù)責(zé)掌握國家有關(guān)天保工程的政策制度，并結(jié)合內(nèi)部控制制度測評制定并發(fā)放《天保工程政策落實(shí)情況調(diào)查表》，從天保工程的資金、項(xiàng)目實(shí)施、管理等方面，審計由省、市、縣到具體項(xiàng)目實(shí)施單位對有關(guān)政策制度的落實(shí)情況；調(diào)閱與天保工程相關(guān)的省、市、縣之間的往來文件，查處天保工程實(shí)施過程中存在的相關(guān)問題。資金計劃組通過走訪省、市、縣林業(yè)、財政等部門，把握天保工程資金規(guī)模，并摸清資金撥付、管理、使用情況及存在的問題，分析天保工程資金的地域和項(xiàng)目分

11、布情況并做出評價。工程項(xiàng)目組負(fù)責(zé)了解公益林建設(shè)、森林管護(hù)、種苗工程、人員安置等各個具體項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施情況，分析和查處實(shí)施過程的薄弱環(huán)節(jié)及存在的問題，并負(fù)責(zé)工程現(xiàn)場的勘查，為工程項(xiàng)目評價提供第一手資料。二是以資金為線、以項(xiàng)目為點(diǎn)，堅持賬面審計與現(xiàn)場實(shí)地調(diào)查并重，提高審計工作效率。審計組結(jié)合天保工程資金投入點(diǎn)多、面廣、線長，資金投入無償性的特點(diǎn)，將資金使用狀況與天保工程實(shí)施方案、年度項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計要求完成的項(xiàng)目相結(jié)合，從管理人手，除就帳、表、

12、證進(jìn)行賬面審計外，還抽查了多處林地進(jìn)行現(xiàn)場勘察，關(guān)注資金使用的損失浪費(fèi)及項(xiàng)目建設(shè)效果差等問題。經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)的某縣天保工程宣傳碑(牌)在實(shí)際建設(shè)中搞鋪張浪費(fèi)，違規(guī)使用天保工程資金等問題在審計署公布的《審計結(jié)果公告》中得以披露。三是充分利用信息化技術(shù)，有效整合審計資源。為有效緩解天保工程資金審計任務(wù)重、審計力量不足的矛盾，利用現(xiàn)場審計實(shí)施系統(tǒng)(以下簡稱“AO系統(tǒng)”)的圖形化SQL編輯器及圖形化分析方法，使用縱橫向?qū)Ρ确治龅姆椒?，發(fā)現(xiàn)審計線索，

13、降低工作強(qiáng)度，提高審計工作效率和質(zhì)量；利用AO系統(tǒng)的文檔管理功能進(jìn)行現(xiàn)場審計管理，實(shí)現(xiàn)了審計文檔(包括審計日記、審計證據(jù)、審計底稿、審計報告等)管理的高效和規(guī)范，提高了現(xiàn)場管理效率。三、方法創(chuàng)新、審計攻心，是搞好天保工程資金審計的有效途徑之一具體問題具體分析是審計人員最基本的工作理念，審計方法的使用會隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展而發(fā)展，就具體一個項(xiàng)目審計來說也往往是多種審計方法綜合作用的結(jié)果，創(chuàng)新的審計方法也會隨著審計事業(yè)的不斷發(fā)展不斷創(chuàng)造。

14、在本次審計項(xiàng)目中，審計人員探索性的采用了“審計攻心術(shù)”的方法，在大膽假設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行小心求證，有效發(fā)現(xiàn)了商業(yè)賄賂行為，并將案件線索移交司法機(jī)關(guān)。審計組在對某省天保工程資金進(jìn)行審計前，運(yùn)用審前征集線索法(公示審計事項(xiàng)一提供審計組聯(lián)系方式一獲取審計線索一等待進(jìn)一步甄別線索的真?zhèn)?來獲取審計線索，在召開審計迸點(diǎn)會、廣泛發(fā)布并粘貼審計公示、公布2部24小時舉報熱線電話后，收到了多項(xiàng)舉報，并從中發(fā)現(xiàn)對某縣天保工程的舉報頻繁，并且舉報問題主要涉及

15、縣林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)，而該縣天保工程資金投入量也較大，審計人員覺察到了商業(yè)賄賂的蛛絲馬跡，經(jīng)討論后將揭示商業(yè)賄賂問題確定為該縣天保工程資金審計的重點(diǎn)之一。而審計實(shí)踐證明對商業(yè)賄賂的查處是國家審計的難點(diǎn)之一，因?yàn)樯虡I(yè)賄賂中行、受賄雙方是特殊利益關(guān)系，他們相互勾結(jié)，相互利用，具有較強(qiáng)的自我保護(hù)意識，審計收集證據(jù)處于信息不對稱的劣勢，取證成為審計最難的壁壘。在本次審計項(xiàng)目中，審計人員探索性的采用了“攻心政策”來突破這一壁壘，，在大膽假設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行

16、小心求證，通過行之有效的審計攻心，使受賄人主動稱述受賄事實(shí)，有效發(fā)現(xiàn)了商業(yè)賄賂行為。四、后續(xù)跟蹤問效、以審促改。是搞好天保工程資金審計的保證審計工作要取得良好成效，需要審計機(jī)關(guān)和被審計單位的共同努力。重視審計工作，積極整改審計查出問題，是推動天保工程取得更好效益、防止屢查屢犯惡性循環(huán)的重要舉措。審后認(rèn)真整改、完善制度、形成后期制度效益，實(shí)現(xiàn)以審促改，既提高了天保工程資金的使用效益，又使天保工程資金審計的職能得到延伸。本次審計項(xiàng)目結(jié)束后，

17、審計人員對該項(xiàng)目實(shí)行了后續(xù)跟蹤問效。發(fā)現(xiàn)某地政府及相關(guān)部門對審計調(diào)查揭示的問題高度重視，采取了一系列有效措施積極整改，制定出臺了一系列政策規(guī)定。例如，針對審計發(fā)現(xiàn)的天保工程設(shè)計和實(shí)施不夠規(guī)范、公益林建設(shè)已完工未及時竣工驗(yàn)收等問題，修訂完善并組織編制了《某省天然林資源保護(hù)工程公益林建設(shè)項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計管理辦法》和《某省天然林資源保護(hù)工程公益林建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》等相關(guān)政策制度。上述政策制度的進(jìn)一步規(guī)范合理，不僅對改進(jìn)和完善天保工作發(fā)揮了積極的作

18、用，也是實(shí)現(xiàn)效益的重要手段，尤其是在制度效益的價值更為突顯的今天。這一系列文件和措施的出臺，不僅表明本次審計對天保工程的健康發(fā)展起到了不可或缺的作用，更體現(xiàn)了審計工作帶來的良好的后期制度效益。綜上所述，只要充分認(rèn)識天保工程資金等環(huán)境保護(hù)工程資金審計工作的特殊性和面臨的形勢，積極探索搞好審計工作的新路子，整合資源、跟蹤問效，緊緊圍繞節(jié)約和保護(hù)資源、改善生態(tài)問題開展審計，就一定能開創(chuàng)環(huán)保工程資金審計的新局面，使環(huán)保工程資金審計“實(shí)施有方”、