淺析森林公安雙重

1、淺析森林公安“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”——來自林業(yè)法律制度的思考※引子一、事件及問題二、問題的淵源三、“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”的弊端四、理論分析五、方案六、結(jié)語[內(nèi)容提要]：自1979年中華人民共和國正式建立林業(yè)公安起，森林公安在中國走過了二十五載。從最初的革命委員會單一制管理到后來的“雙重管理體制”⑴，森林公安在慢慢成長。本文以在河北省遷西縣⑵公安局林業(yè)派出所的社會實踐發(fā)現(xiàn)為著眼點，從實踐和理論兩個層面來分析森林公安在體制構(gòu)建上的弊端。從社會角度來講，

2、遷西縣林業(yè)公安的現(xiàn)狀，也就是全國森林公安的現(xiàn)狀；從法律角度來講，遷西縣林業(yè)公安存在的法律問題，也是中國法律存在的問題。[關(guān)鍵詞]：森林公安雙重領(lǐng)導(dǎo)秩序管理的混亂權(quán)利義務(wù)的不均前言2004年7月，我參加了一次主題為“科學(xué)發(fā)展觀”的暑期社會實踐，地點設(shè)在河北省遷西縣。由于遷西是一個森林資源比較豐富的縣城，加上自己又是法學(xué)專業(yè)，就使得這次活動的主要內(nèi)容變成了林業(yè)法制的調(diào)研。在做完為期七天的實踐后，我發(fā)現(xiàn)了許多來自林業(yè)法律的問題，其中便包括了“

3、森林公安的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，之所以選擇這個主題，并不是因為它是熱點或者難點，而是因為，在我看來，森林公安的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”具有深遠的意義。在目前我國日趨重視環(huán)境資源保護的大環(huán)境下，林業(yè)法律漏洞百出，管理及經(jīng)營環(huán)境資源作為林業(yè)法制中重要的一環(huán)，也是深受其影響。森林資源作為調(diào)節(jié)氣候、保持水土以及美化環(huán)境的第一守護者，在其中有著不可忽視的作用。而林業(yè)局、公安局以及森業(yè)公安在管理及經(jīng)營森林的過程中起著核心的作用。所以，研究森林資源的保護機構(gòu)機制，

4、不僅對林區(qū)的建設(shè)有直接的意義，而且對更好地協(xié)調(diào)和利用各部門的資源以及促進林業(yè)的健康有序發(fā)展，有著積極作用。從社會角度來講，遷西縣林業(yè)公安的機制現(xiàn)狀，也就是全國林業(yè)公安的現(xiàn)狀；從法律角度來講，遷西縣林業(yè)公安存在的法律問題，也是中國法律存在的問題。一、事件及問題自1979年中華人民共和國正式建立林業(yè)公安起，森林公安已經(jīng)在中國走過了二十五載。從最初的革命委員會單一制管理到后來的“雙重管理機制”，森林公安在慢慢成長。根據(jù)新森林法第二十條規(guī)定：“

5、依照國家有關(guān)規(guī)定在林區(qū)設(shè)立的森林公安機關(guān)，負責(zé)維護轄區(qū)社會治安秩序，保護轄區(qū)森林資源，并可以依照本法規(guī)定，在國務(wù)院林業(yè)主管部門的授權(quán)范圍內(nèi)，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰。”根據(jù)《森林法》規(guī)定森林公安的主要工作目標為：保護森林資源，維護林業(yè)治安穩(wěn)定。主要工作職責(zé)是：查處森林案件，開展森林法制教育，提高群眾愛林護林意識，協(xié)助森防部門搞好防火工作，開展森林保衛(wèi)基層基礎(chǔ)工作，保護林業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展。可以看到

6、森林公安在今天日顯重要。面對以上的這些狀況，結(jié)合遷西縣公安局林業(yè)派出所發(fā)展的實際現(xiàn)狀，以下我就兩個方面淺析“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”給林業(yè)派出所帶來的弊端。（一）管理秩序的混亂所謂領(lǐng)導(dǎo)，在某種意義上即為一種管理。說管理也好，領(lǐng)導(dǎo)也罷，最終呈現(xiàn)出來的是一種狀態(tài)，即秩序。管理得當(dāng)則領(lǐng)導(dǎo)有方，秩序井然；若是領(lǐng)導(dǎo)管理失衡，則會問題多多，弊端重重。在遷西這個美麗的小縣城，展現(xiàn)在我們面前的大都是一片井然良序。可是在林業(yè)派出所，我們卻遇到了一個來自“領(lǐng)導(dǎo)”的問

7、題，即林業(yè)派出所的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。從管理層面上講，林業(yè)派出所既然為公安的派出機構(gòu)，就是作為一個“準司法機關(guān)”而存在，而且森林公安在其業(yè)務(wù)和管理權(quán)限以及技術(shù)和方式方法上都是嚴格按照公安系統(tǒng)的規(guī)定而進行。國家為了更好地開展森林公安的工作，安排林業(yè)主管部門的公安局共同管理，在其初衷上不能不說是值得肯定的，但是，正如前面提到“一山不容二虎”“一仆不侍二主”，由兩個領(lǐng)導(dǎo)共同管理一個機構(gòu)不論從實踐上還是理論上都為一個漏洞。而這個漏洞在實踐中主要表

8、現(xiàn)為：1、人事的安排上：由于公安系統(tǒng)本身就缺乏人才，要想再從中抽出人來管理和運行森林公安的各項事務(wù)，可以說很難，而且即使有人空出，也是極不情愿（森林公安條件差、辦案艱苦），所以出現(xiàn)的大多數(shù)情況就是森林公安（特別是在基層）主要由“雜頭軍”（如林業(yè)局中的行政人員）轉(zhuǎn)制而來，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，遠遠不能達到專業(yè)要求負責(zé)人事安排的林業(yè)局對此也實屬無奈。而且某些林業(yè)企事業(yè)單位按照企業(yè)用人標準把持著森林公安機關(guān)的“進人關(guān)”和“用人關(guān)”，把一些素質(zhì)不高

9、的人安排進了公安隊伍，甚至不遵守公安機關(guān)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的要求和程序，直接任命森林公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人⑸。例如在當(dāng)?shù)氐呐沙鏊幸淮?，林業(yè)派出所某干警（由以行政人員轉(zhuǎn)制而來）到某村調(diào)查某婦女盜伐林木的案子。因該婦女堅決不承認其不法行為（但實有其事），所以一上午都未調(diào)查出結(jié)果。中午此干警多喝了一點酒，下午調(diào)查的時候態(tài)度就出了問題，竟不顧身份拍桌頓足稱該婦女為“刁民”，企圖恐嚇使其道出真言，但卻嚇得該婦女大喊“調(diào)戲婦女”“救命”。結(jié)果導(dǎo)致這一干警被

10、當(dāng)?shù)氐娜罕妵?。且后來此事也是不了了之?、財物資源上。由于林業(yè)派出所設(shè)在林業(yè)局，可以說在某種程度上為林業(yè)局主管，林業(yè)局因為在管理上也是紛繁復(fù)雜，所以很難抽出更多時間對派出所進行全方位照顧。在遷西林業(yè)派出所，我們看到這個由6人組成的小小派出所運行時十分艱難。表現(xiàn)在財物資源上是：軟硬件資源。全所的硬件設(shè)備還算比較齊備，有四件工作房間（兩間辦公室，一間檔案室，一間會議室），也有電腦設(shè)備（一臺），但幾乎都是置之而無用，因為平時警員都是下鄉(xiāng)辦案

11、，人手根本沒有富足留下看辦公室的。遷西縣公安局林業(yè)派出所肩負全縣林業(yè)刑事案件、行政案件，但目前全所只有兩名正式的干警，其它都是從閑雜部門調(diào)過來的，所里面面臨著缺人、缺經(jīng)費等局面。另外，該派出所連自己辦案的車輛都沒有，用車還得等候林業(yè)局辦公室的安排。這在一定程度上也影響出警的及時性。（有時，一些案件因為出警不及時，就得不到合理的處理，有的甚至無法處理。）另外，工作人員的生活困難。有時連工資都發(fā)不下來，更別提加班費和獎金了。這在一定程度上不

12、但影響了干警們工作的熱情，對案件處理的質(zhì)量也是有害無益。有時還會發(fā)生工作人員變相剝削老百姓，非法收取費用，做違法亂紀的舉動。3、事務(wù)管理上：因為遷西縣林業(yè)公安局派出所只是法律法規(guī)授權(quán)組織下設(shè)的一個機構(gòu)，其不具獨立的法律權(quán)力，不享有對刑事案件的立案以及管轄權(quán)⑹。在我們與派出所工作人員座談時，他們曾經(jīng)不止一次提到該派出所的管轄權(quán)受限。他們只有行政處罰的權(quán)力，沒有立案、偵查等其他權(quán)力。照他們的意見來看：這是不平衡的！因為相對于其他專門的司法機