城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架

1、城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架王佃利[摘要]在全球化和市場化的推動下不僅城市外在的形態(tài)發(fā)生了改變其內(nèi)在的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制也產(chǎn)生了改變。本文選擇了從城市權(quán)力理論的角度分析城市管理轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的精英論、多元論、城市增長理論強調(diào)政府在城市中主導作用難以解釋現(xiàn)代城市的權(quán)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。城市治理理論提出了整合多元主體的思路注重在多層次治理、跨域治理、治理能力、伙伴關(guān)系等方面來分析城市的發(fā)展和權(quán)力運行。[關(guān)鍵詞]城市政府城市治理多層次治理[中圖分類號]

2、D03515[文獻標識碼]A[文章編號]10060863(2006)1200970520世紀90年代以來隨著全球化的進展資本和人才在全球范圍內(nèi)的流動不斷加速在城市發(fā)展中的表現(xiàn)就是全球城市體系的建立和城市之間的競爭越來越激烈。在這種情景下對城市管理變革的研究主要可以分為兩個方面:一是著眼于城市在全球化趨勢中的發(fā)展定位城市作為全球經(jīng)濟網(wǎng)絡的結(jié)合點正發(fā)揮著越來越重要的作用國際經(jīng)濟競爭主要體現(xiàn)為城市之間的競爭城市如何取得城市競爭中的有利地位、如

3、何構(gòu)建自身的競爭優(yōu)勢都成為城市面臨的重要問題二是關(guān)注城市內(nèi)部的權(quán)力、結(jié)構(gòu)的發(fā)展城市內(nèi)部眾多的行為主體之間的權(quán)力關(guān)系日益網(wǎng)絡化面對城市內(nèi)部越來越突出的各種問題城市政府如何轉(zhuǎn)型和定位就成為城市管理的核心問題。傳統(tǒng)的城市管理思維面對全球化的、權(quán)力分化的城市必須尋求新的突破本文分析了城市管理轉(zhuǎn)型的背景并對城市治理的基本意涵和基本分析框架進行了分析。一、從城市政府到城市治理從20世紀70年代開始城市發(fā)展面臨著越來越多的挑戰(zhàn):經(jīng)濟全球化、急劇的市場

4、競爭、資本的快速流動、不斷分化的利益群體、緊張的公共財政、公民社會的崛起等。在城市內(nèi)部縱向協(xié)作的工業(yè)企業(yè)、科層分明的政府體制、工業(yè)時代的核心家庭、清晰可辨的城鄉(xiāng)景觀等已經(jīng)一去不復返。變化的不僅是城市外觀城市的運行方式也隨著經(jīng)濟關(guān)系的演變而變化?？梢哉f幾乎生活的所有方面舊的秩序正在瓦解或披上新的外衣。[1]這些激烈的變化和挑戰(zhàn)都刺激著人們對當代大城市的思考構(gòu)成了人們思考城市管理和城市權(quán)力結(jié)構(gòu)變革的背景。突出科層制政府在城市中的作用是傳統(tǒng)城

5、市管理模式的特點。盡管所面臨的社會環(huán)境和政策議題會改變城市政治運作方式會有不同的形式但傳統(tǒng)的城市管理都突出顯現(xiàn)城市政府的主導作用。這一點可以從人們關(guān)于城市權(quán)力結(jié)構(gòu)分析的理論演變中得到證明。對城市內(nèi)部權(quán)力進行描述的理論首先起源于精英論和多元論的爭辯。精英論強調(diào)權(quán)力集中在少數(shù)精英而非由普遍的社會大眾來共同支配政策為城市少數(shù)權(quán)力精英意志通過政府實現(xiàn)的表達形式多元主義則認為政策的形成是多元的利益團體通過游說或其他政治參與方式影響政府的結(jié)果。這一

6、爭辯的重點在于分析在城市的權(quán)力網(wǎng)絡中誰是政策的主導者。對精英論和多元論進行反思的結(jié)果是產(chǎn)生了城市增長機器理論莫爾切(Molotch)提出“都市是一個增長機器”的看法。[2]這一理論認為城市的發(fā)展動力來自于土地使用地方政府實施經(jīng)濟社會政策的重要工具就是土地使用計劃那些因改變土地使用而獲利的團體會形成一個增長聯(lián)盟而因此受損的則形成反增長聯(lián)盟他們會提出互相抗衡的政策主張。地方政府就會成為這兩股勢力爭奪的焦點。這些理論都強調(diào)城市政策的形成關(guān)鍵在

7、于城市中不同的權(quán)力行使者和彼此之間的互念。如有的從城市發(fā)展和城市規(guī)劃的角度強調(diào)政府在城市管理中的職能轉(zhuǎn)變有的強調(diào)城市治理對城市區(qū)劃的作用。有的強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展中各利益主體的不同作用但從基本含義可以看出大家都承認城市治理是治理概念在城市區(qū)域中的延伸和拓展城市治理是當代多層次治理體系中的重要部分。[5]在綜合國內(nèi)外學者研究的基礎(chǔ)上我們嘗試對城市治理做出一個基本的界定作為我們進行研究的基礎(chǔ)。我們認為對城市治理內(nèi)涵的考慮必須基于治理原則同時又兼顧城

8、市的特色體現(xiàn)出城市中各個行為主體的特征和要求?？梢詮膹V義和狹義兩個角度來理解城市治理的內(nèi)涵。從廣義的角度來看城市治理是指一種城市地域空間治理的概念為了謀求城市中經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展對城市中的資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息、知識等生產(chǎn)要素進行整合實現(xiàn)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展。狹義的城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、私營部門、非營利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制在解

9、決城市公共問題、提供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程。廣義上的城市治理主要涉及到城市定位、城市規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展等問題主要是處理城市發(fā)展的各種要素狹義上的城市治理主要涉及到治理主體的組織形式、利益沖突、利益整合著眼于城市公共服務的提供。本研究對城市治理概念的應用主要是從狹義的角度來理解就是在城市公共服務中政府、私營部門和非營利組織為達成相互合作而進行的利益博弈。我們不同意將城市治理等同于好政府的觀點:城市治

10、理首先是個多主體參與的過程除了政府以外私營部門、非營利組織都會按照其自身的利益機制參與到這個過程中。當然從理論上看城市治理是基于對城市政府作用的重新認識城市治理中關(guān)于城市政府作用最基本的差異在于:城市政府作為國家權(quán)力在城市中的具體而簡化的代表具有有限的權(quán)力并有其獨立性同時城市政府在個人與公共社會關(guān)系方面是一個必需的、合法的和自治的單位。對于后者的強調(diào)使城市政府與其他行為主體結(jié)成伙伴關(guān)系具有了可能城市政府的國家職能和城市政府的自主性得以成

11、立因此城市政府在城市中的作用就獲得更多的自主性和創(chuàng)新空間。城市政府成為治理體系形成的引導者和維護者具有其他行為主體難以替代的核心作用。三、城市治理的分析框架城市治理基本上是涉及城市地區(qū)不同行為主體———城市政府、私營部門、非營利組織關(guān)系的性質(zhì)、質(zhì)量和目標的總和不僅表現(xiàn)為各種正式或非正式的結(jié)構(gòu)和規(guī)則還表現(xiàn)為一個權(quán)力斗爭和利益博弈的過程。它不僅要回答“誰在治理”還要回答“為何以及如何治理”。從治理主體的角度看這就涉及到治理的自主性空間、治理

12、范圍、治理能力、治理關(guān)系等問題。具體來說城市治理的分析框架主要包括:1多層次治理與城市政府自主空間城市治理首先起于中央政府與城市政府二者雙向關(guān)系上有所改變這得益于多層次治理所提供的思路。在全球化的推動下城市日益處于多層次的組織體系中從國際組織、國家政府到地方層級政府等各組織之間已環(huán)環(huán)相扣。全球競爭體系中的城市可能會結(jié)成地方或區(qū)域性的結(jié)盟將造成忽略民族國家轉(zhuǎn)而追求跨國合作。城市作為一個競爭主體其政府的權(quán)力自主性受限于其治理的城市行政范圍還