北京霧霾治理：政府主導(dǎo)的多主體合作模式研究.pdf

1、近些年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)快速增長，工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快。然而，“霧霾”這個詞的頻繁出現(xiàn)，好似鉛塊般壓在政府和民眾的心頭。人們不禁追問，誰是污染我們空氣的元兇，霧霾污染究竟該由誰來治理、誰來牽頭治理？我們又該如何改變這種“霧霾圍城”的情況？
　　改革開放之后，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展極大地促進(jìn)社會發(fā)展，但是我國現(xiàn)行的以粗放擴(kuò)張型為主的經(jīng)濟(jì)增長方式是以犧牲環(huán)境利益為代價的一種模式，其帶來的是資源的不合理、低效率的開發(fā)使用使環(huán)境污染不斷加劇

2、。在北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由于社會主體對經(jīng)濟(jì)效益的過分偏愛，導(dǎo)致北京霧霾頻出，大氣污染加劇。加之北京市以煤為主燃料的能源消費(fèi)方式（雖然已經(jīng)有了很大的改善）、城市規(guī)模的擴(kuò)張和私家車占有率的飛速提高等因素，使得有害工業(yè)排放物大量增加，北京霧霾的嚴(yán)重污染直接影響民眾的生存質(zhì)量，危害人民的身體健康，同時也制約著北京經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　空氣的惡化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和制約條件，特別是在城市化進(jìn)程快速發(fā)展的時下，大城市的空氣污染，特別是霧霾污

3、染（大城市的PM2.5污染）防治是一個必須面對的難題。有估算表明，我國每年約有20萬人由于受到大氣污染的危害而過早死亡，而造成的經(jīng)濟(jì)損失更是高達(dá)500多億美元。
　　空氣污染問題及其造成的巨大公眾健康損失，引起了社會的廣泛關(guān)注，對以京津冀等地區(qū)為代表的大氣污染治理，也已經(jīng)成為各級政府主體主要的工作議程。公共治理理論提出‘政府公共主體行使公共權(quán)力主要是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，有效提供公共服務(wù)和主動為公眾謀福利。舉例而言，為了治理大氣污染，

4、北京市政府除了將霧霾治理作為政府績效考核指標(biāo)之外，以積極以行政手段，治理霧霾污染。近年來，相繼出臺了《北京市2012～2020年大氣污染治理措施》、《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案（試行）》、《北京市2013～2017年清潔空氣行動計劃》等方案。首都霧霾發(fā)展也引起了中央的高度關(guān)注，2013年9月，國務(wù)院出臺《大氣污染防治行動計劃》提出綜合措施減輕京津冀、長三角、珠三角重點(diǎn)區(qū)域大氣污染狀況，環(huán)保部隨后也發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行

5、動計劃實(shí)施細(xì)則》。為了實(shí)現(xiàn)這些計劃所提出的目標(biāo)，對政府在空氣污染，特別是霧霾治理方面提出了嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)要求。
　　因此，研究北京大氣污染（以霧霾為例）主體間治理模式，建立長效的、有理的、有力的政府為主導(dǎo)的多主體的、網(wǎng)格化合作的戰(zhàn)略合作機(jī)制，是北京市保持環(huán)境、經(jīng)濟(jì)長期健康發(fā)展的必經(jīng)之路。提出北京市霧霾綜合防治主體合作的新模式，具有其緊迫的時代感和必然性。
　　在現(xiàn)階段北京市霧霾治理中，主要存在以下四大問題:1.霧霾治理中存在市場

6、失靈的情況，要求政府進(jìn)行主導(dǎo)，但目前主體界定不明確，政府（不同層級）在霧霾防治綜合管理中存在管理缺位和定位不明的問題;2.政府內(nèi)各相關(guān)主體職責(zé)不清，權(quán)利和義務(wù)不對等，存在多頭管理和東頭不管的情況，不同利益群體之間的利益關(guān)系難以協(xié)調(diào);3.霧霾治理工作的考核機(jī)制不完善，評估尚未上升到體系和制度建設(shè)，沒有形成環(huán)境GDP和宜居指數(shù)為主導(dǎo)的考核指標(biāo)體系的出現(xiàn)，各級政府依然多是以經(jīng)濟(jì)GDP進(jìn)行工作的績效考核;4.社會組織及公民參與治理的環(huán)節(jié)缺失，治

7、理效率較為低下。綜合政府在霧霾治理上存在的不足與困境，本文提出多主體、網(wǎng)格化的治理模式，旨在政府角色轉(zhuǎn)換的大趨勢下，重新界定政府的角色定位，明確多主體職責(zé)，明確霧霾治理的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，在新的政策、市場和輿論背景之下，充分考慮各主體職權(quán)和利益，界定各主體職責(zé)。同時，再適時將市場、社會組織以及公民引入治理體系當(dāng)中，充分發(fā)揮除政府之外的企業(yè)組織、社會組織以及公民在霧霾治理中的作用，形成政府主導(dǎo)的多主體、網(wǎng)格化的治理模式，以期實(shí)現(xiàn)霧霾的綜合治理

8、有所斬獲，北京的“霧霾圍城”狀況得以改善。
　　政府主導(dǎo)的多主體合作的網(wǎng)格化霧霾治理模式的建設(shè)涉及到多種理論:公共治理理論、組織合作理論、公共行政理論、公共經(jīng)濟(jì)理論、多方協(xié)作相關(guān)理論與循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論等諸多理論基礎(chǔ)。其主要理論是公共治理理論，因?yàn)殪F霾作為一種具有共同受益與聯(lián)合消費(fèi)的特殊公共物品，政府必須在承擔(dān)霧霾治理的責(zé)任并承擔(dān)起管理者能力建設(shè)的任務(wù)。本文以公共治理理論為依托，通過對國內(nèi)外現(xiàn)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，對政府各主體間的以及政府和個人

9、之間相關(guān)霧霾治理主體間的合作及利益關(guān)系，針對霧霾協(xié)同治理的復(fù)雜性，以及霧霾協(xié)同治理中相關(guān)法律制度的缺失等問題進(jìn)行分析，并結(jié)合《北京霧霾治理新模式相關(guān)問題問卷》，對政府治理霧霾主體相關(guān)主體:北京市衛(wèi)計委、國家CDC（注:疾病預(yù)防控制中心的縮寫，以下同）環(huán)境衛(wèi)生所、大興區(qū)CDC、豐臺區(qū)CDC、《健康報》社、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)務(wù)人員、豐臺區(qū)環(huán)保局、社區(qū)居民共計230人進(jìn)行了綜合治理霧霾的體系、主體、方式等進(jìn)行了有針對性地調(diào)查，并以此為依據(jù)性材

10、料，努力將理論與實(shí)踐（案例分析+模式+問卷解析）相結(jié)合，深入挖掘現(xiàn)階段霧霾治理模式存在的弊端，提出“政府主導(dǎo)的多主體、網(wǎng)絡(luò)化的治理模式成為可行的模式”選擇，提出了加強(qiáng)制度建設(shè)，結(jié)合績效考核的指標(biāo)調(diào)整，以市場為導(dǎo)向，合理配置霧霾防治的相關(guān)資源，規(guī)范行政權(quán)力。同時明確“責(zé)、權(quán)、利”的劃分，突出政府主導(dǎo)，加強(qiáng)社會監(jiān)督，加強(qiáng)網(wǎng)格化建設(shè)，引入社會力量參與霧霾治理，借助專業(yè)學(xué)術(shù)組織，完善效果評估等具體措施，更加深入、持續(xù)的進(jìn)行合作來進(jìn)行霧霾的協(xié)同治