公辦高校內(nèi)部管理體制中的權(quán)力均衡研究

1、<p>　　公辦高校內(nèi)部管理體制中的權(quán)力均衡研究</p><p>　　摘要：中國(guó)公辦高校內(nèi)部管理體制中最突出的問(wèn)題在于權(quán)力失衡。通過(guò)分析我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力失衡及原因，探討實(shí)現(xiàn)我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力均衡化路徑，對(duì)于深化我國(guó)高等教育體制改革、依法辦好人民滿意的教育等都具有極其重要的意義。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：高校；權(quán)力均衡；內(nèi)部管理體制 </p><p>　

2、　中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-4038（2013）06-0068-05 </p><p>　　我國(guó)公辦高校內(nèi)部管理體制中的權(quán)力均衡，就是使高校內(nèi)部各種權(quán)力主體之間保持適度的張力，在結(jié)構(gòu)方面保持相對(duì)的自主性和獨(dú)立性。形成在功能上各司其職、互相支持、互相協(xié)調(diào)、互相監(jiān)督、互相補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)組織或系統(tǒng)的整體和諧與持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。這對(duì)于建立和完善中國(guó)特色的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高等教育人才培養(yǎng)、

3、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承與創(chuàng)新的基本功能和發(fā)展目標(biāo)。依法辦好人民滿意的教育等具有重要意義。 </p><p>　　一、我國(guó)高校內(nèi)部管理體制的權(quán)力失衡 </p><p>　　我國(guó)高校內(nèi)部管理體制中的權(quán)力有政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力。其最突出的問(wèn)題在于權(quán)力分布不均衡，政治權(quán)力、行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力過(guò)于弱小，導(dǎo)致我國(guó)高校內(nèi)部管理權(quán)力的“囚徒困境”，不能在結(jié)

4、構(gòu)上形成各權(quán)力之間的耦合運(yùn)行機(jī)制。 </p><p>　　從政治權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高校內(nèi)部存在著黨政并存的二元體制。如何分配和平衡黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)、書記和校長(zhǎng)的權(quán)力，一直是我國(guó)高校內(nèi)部管理體制沒(méi)有得到很好解決的問(wèn)題。目前，我國(guó)公辦大學(xué)內(nèi)部管理體制中存在政治權(quán)力行政化、行政權(quán)力政黨化現(xiàn)象，使黨政工作的界限趨于模糊，呈現(xiàn)出一種綜合化的相互矛盾的態(tài)勢(shì)。以我國(guó)高校目前相關(guān)法律法規(guī)而言，仍有一些模糊

5、與互相矛盾的法律規(guī)定。如：1985年5月中共中央頒發(fā)的《關(guān)于教育體制改革的決定》，明確規(guī)定了學(xué)校內(nèi)部管理體制“逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。1989年8月通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》、1990年7月頒發(fā)的《中央關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知》與1996年4月中共中央組織部頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》相繼明確了高校內(nèi)部管理體制是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。這些規(guī)定又與1995年3月頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定

6、的“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”相矛盾。不僅如此，1999年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)高等教育法》又作了相反的規(guī)定，明確“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)</p><p>　　從政治權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系來(lái)看，學(xué)術(shù)管理仍然面臨著政治控制與學(xué)術(shù)自由的現(xiàn)實(shí)矛盾。其本質(zhì)是政府如何管理大學(xué)，大學(xué)有沒(méi)有自主辦學(xué)的權(quán)力，學(xué)術(shù)有沒(méi)有自由等問(wèn)題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大學(xué)屬于政治范疇，其學(xué)

7、術(shù)傾向、發(fā)展方向、學(xué)術(shù)內(nèi)容、學(xué)術(shù)的表現(xiàn)形式、學(xué)術(shù)成果等都要受到政治的控制與嚴(yán)格審查。改革開放后，隨著我國(guó)高等教育管理體制改革的不斷深入，這種情況雖然有了一定程度的改善，但仍受到不同程度的限制。因此。如何在政治控制與學(xué)術(shù)自由之間建立起一種合理的平衡關(guān)系，保持二者之間的理性的張力，既有一定的紀(jì)律，又有學(xué)術(shù)自由，仍然是我國(guó)今后大學(xué)內(nèi)部管理體制改革的重要方向之一。 </p><p>　　從學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系來(lái)看，長(zhǎng)

8、期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是以行政為主導(dǎo)的管理。學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)術(shù)組織及學(xué)術(shù)人員通過(guò)各種途徑管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，它是基于大學(xué)組織的學(xué)術(shù)性特征而存在的權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力在西方大學(xué)中主要由教授團(tuán)掌控，行政權(quán)力基本不參與其中。教授在學(xué)校學(xué)科建設(shè)和專業(yè)設(shè)置、教師聘用、教學(xué)評(píng)價(jià)以及院系一級(jí)的管理中占有很大的比重。其價(jià)值追求在于保證學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以貫徹，學(xué)者所從事的學(xué)科得以發(fā)展，學(xué)術(shù)人員的學(xué)術(shù)權(quán)力得以保障，特別是保證學(xué)術(shù)共同體的平等對(duì)話和相互批判性反思不受行政權(quán)力的干預(yù)

9、。但是在我國(guó)高校內(nèi)部管理中，學(xué)術(shù)權(quán)力呈現(xiàn)嚴(yán)重的行政化運(yùn)行方式，表現(xiàn)為校一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)的主任一般由校長(zhǎng)擔(dān)任，成員則由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)知名教授組成。院系一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)也如法炮制。這就使學(xué)術(shù)權(quán)力變?yōu)樾姓?quán)力的附庸，滋生了許多學(xué)術(shù)裙帶利益團(tuán)體和學(xué)術(shù)官僚，造成學(xué)術(shù)管理和行政管理不能在功能上各司其職、互相支持、互相協(xié)調(diào)、互相補(bǔ)充。達(dá)不到相互之間的有效溝通和交流。 </p><p>　　二、我國(guó)高校內(nèi)部管理體制權(quán)力失衡原因分

10、析 </p><p>　　第一，中國(guó)大學(xué)獨(dú)特的發(fā)展歷史和路徑是導(dǎo)致大學(xué)權(quán)力失衡的歷史原因。中國(guó)大學(xué)從成立開始就是“國(guó)家管理型大學(xué)”，大學(xué)作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的附屬機(jī)構(gòu)而存在。大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)實(shí)際上是政府主管部門組織結(jié)構(gòu)在大學(xué)的延伸。而且，中國(guó)大學(xué)的行政權(quán)力是一種政治權(quán)力科層化的結(jié)果，黨政人員被認(rèn)為是高等學(xué)校的唯一管理者，他們代表黨和政府對(duì)高等學(xué)校實(shí)施全權(quán)管理；教學(xué)和科研人員是被管理者，一切工作和活動(dòng)須聽從高校行政系統(tǒng)

11、及專職行政管理人員的指揮和安排，成為執(zhí)行行政權(quán)力意志的工具；教師、科研人員行為的價(jià)值并不是取決于教育價(jià)值、學(xué)術(shù)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值，而是取決于對(duì)行政權(quán)力的順應(yīng)程度。學(xué)術(shù)委員會(huì)作為學(xué)術(shù)權(quán)力的重要主體，幾乎成為學(xué)校決策的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)。 　　第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在客觀上促進(jìn)了大學(xué)行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展，這是造成權(quán)力失衡的體制原因。新中國(guó)成立以后，政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行了行政化改造，且對(duì)大學(xué)的改造是作為社會(huì)主義制度改造的有機(jī)組成部分，在政治意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)下通過(guò)行

12、政命令和強(qiáng)制干預(yù)進(jìn)行的，大學(xué)被納入政府部門，視為事業(yè)單位。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在全社會(huì)的建立，政府對(duì)高校實(shí)行中央集權(quán)管理，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)受到限制：教師的學(xué)術(shù)自主權(quán)也受到一定的</p><p>　　第三，權(quán)力主體配置的單一化。政府是高校內(nèi)部權(quán)力配置的唯一主體，高校內(nèi)部權(quán)力部門的設(shè)置大多是根據(jù)政治的需要由政府行政主管部門通過(guò)行政指令建立起來(lái)并為之服務(wù)的。學(xué)術(shù)委員會(huì)、職稱評(píng)審委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織都不是由教授、學(xué)者自發(fā)成立的，都

13、帶有強(qiáng)烈的行政色彩和行政化傾向。工會(huì)、職代會(huì)等機(jī)構(gòu)也是根據(jù)政治的需要設(shè)置的。 </p><p>　　第四，大學(xué)自我目標(biāo)和價(jià)值的迷失與高等教育的國(guó)家指向和政府意識(shí)是導(dǎo)致大學(xué)權(quán)力失衡的現(xiàn)實(shí)因素。大學(xué)的本質(zhì)在于追求真理，其管理的核心是學(xué)術(shù)管理，學(xué)術(shù)管理的本質(zhì)在于保障學(xué)術(shù)共同體在學(xué)術(shù)活動(dòng)中的平等對(duì)話和相互批判不受非學(xué)術(shù)活動(dòng)的干擾與破壞。我國(guó)大學(xué)受現(xiàn)實(shí)因素的影響。在辦學(xué)理念上存在錯(cuò)位，辦學(xué)目標(biāo)迷失并因時(shí)嬗變，致使學(xué)術(shù)管理從

14、屬政治與行政力量。 </p><p>　　三、實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部管理體制權(quán)力均衡化路徑 </p><p>　　1 立足國(guó)情，正確處理政府與大學(xué)的關(guān)系，創(chuàng)新高等教育管理體制 </p><p>　　實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部權(quán)力均衡化的前提條件是正確處理好政府與大學(xué)的關(guān)系。政府與大學(xué)的關(guān)系體現(xiàn)了政府如何辦大學(xué)、權(quán)力如何在政府與大學(xué)之間分配的問(wèn)題。不同的國(guó)家、不同的政體和不同的文化背景下，其

15、權(quán)力分配是不同的，且呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。伯頓-克拉克提出了四種權(quán)力分配模式：一是以德國(guó)為代表的歐洲大陸型模式。其大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力比較強(qiáng)勢(shì)，而院校行政權(quán)力較弱，資源配置主要在教育主管部門與基層教授之間進(jìn)行；二是英國(guó)模式，其“權(quán)力分配的傳統(tǒng)模式是教授行會(huì)與院校董事會(huì)及行政人員的適度影響的結(jié)合”。但是，“董事管理制度和以副校長(zhǎng)制為形式的某些行政權(quán)威也一直存在，并與較低層次的行會(huì)權(quán)威融合在一起?！彼且环N行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相互滲透協(xié)調(diào)，加強(qiáng)共同治

16、理的一種模式；三是美國(guó)模式，其是在學(xué)習(xí)英國(guó)和德國(guó)大學(xué)成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新，大學(xué)在管理上吸納了外部力量的參與，包括政府、社會(huì)捐助者以及其他利益相關(guān)者，組成了大學(xué)董事會(huì)，全權(quán)負(fù)責(zé)校長(zhǎng)人選任命以及學(xué)校資源分配等，其內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)很好地實(shí)現(xiàn)了不同利益主體之間的利益制衡。四是日本模式，有人把日本大學(xué)稱之為“學(xué)閥”統(tǒng)治的保守機(jī)構(gòu)。這四種不同模式在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和制度設(shè)計(jì)方面有很大的差異。</p><p>　　我國(guó)高等教育長(zhǎng)

17、期以來(lái)，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，越來(lái)越不適應(yīng)高等教育的國(guó)際化、大眾化和現(xiàn)代化的要求。因此，正確處理政府與大學(xué)的關(guān)系，必須轉(zhuǎn)變政府對(duì)高等院校的管理模式，創(chuàng)新高等教育管理體制，遵循高等教育規(guī)律來(lái)管理高等院校。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)改變政府對(duì)高等院校的管理模式，堅(jiān)持國(guó)際的普適性與中國(guó)特色相結(jié)合的原則，變目前的“統(tǒng)治模式”為“治理模式”，按照“政校分開、管辦分離”的原則，依法明確政府管理權(quán)限和職責(zé)以及高等院校的辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任，把政府對(duì)高校的管理從控制轉(zhuǎn)

18、變到服務(wù)，從規(guī)制到協(xié)調(diào)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，協(xié)調(diào)溝通意識(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能，樹立有限責(zé)任、法治、服務(wù)政府的觀念，健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的高等教育管理體制。 </p><p>　　2 加強(qiáng)立法。完善高等教育方面的法律、法規(guī)。實(shí)行依法治校 </p><p>　　解決高校內(nèi)部權(quán)力均衡問(wèn)題必須做到有法可依，通過(guò)立法明確界定大學(xué)內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力的界線，這是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部管理權(quán)力均衡

19、化的法律保障。第一，要真正做到依法治教。將憲法賦予公民和組織的權(quán)利、義務(wù)具體化，明確界定大學(xué)與政府、社會(huì)以及大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體之間的法律關(guān)系，確保大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由，建立“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的現(xiàn)代高等教育制度。第二，要將憲法精神和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》精神結(jié)合起來(lái)，提交全國(guó)人大法律化。審查現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)及其文件間的矛盾性規(guī)定，使大學(xué)改革有法律依據(jù)和保障，確保大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)

20、和學(xué)術(shù)自由權(quán)，協(xié)調(diào)高等教育內(nèi)外關(guān)系，進(jìn)一步明確高等院校的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范高等院校內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，盡快實(shí)現(xiàn)大學(xué)從行政管理、政治管理的集中模式向行政與學(xué)術(shù)管理相結(jié)合的治理模式的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)高等教育管理的法制化。第三，完善大學(xué)組織法律法規(guī)體系，建立大學(xué)章程。大學(xué)組織法律法規(guī)體系應(yīng)該由大學(xué)章程和依據(jù)大學(xué)章程制定的其他規(guī)章制度構(gòu)成的多層法律體系。大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要的組成部分，是大學(xué)自主管理、</p>

21、<p>　　3 依法完善高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全高校內(nèi)部各權(quán)力主體相互制衡又良性互動(dòng)的機(jī)制 </p><p>　　第一，依法科學(xué)公平合理地配置權(quán)力。只有依法科學(xué)公平合理地配置權(quán)力，才能使權(quán)力與權(quán)力之間達(dá)到協(xié)調(diào)與平衡。這是實(shí)現(xiàn)全高校內(nèi)部各權(quán)力主體相互制衡又良性互動(dòng)的基本前提。權(quán)力配置必須體現(xiàn)法治精神。這就要求：（1）權(quán)力配置要體現(xiàn)權(quán)利本位原則，以保障高校教職員工和學(xué)生的權(quán)利為前提，否則，其權(quán)力就缺乏存

22、在的依據(jù)，要以保障權(quán)利來(lái)制約權(quán)力，這也是法治的價(jià)值實(shí)質(zhì)。（2）權(quán)力配置要體現(xiàn)分權(quán)與權(quán)力制約的統(tǒng)一。沒(méi)有分權(quán)，只能是專治，要以權(quán)力制約權(quán)力，不受其他權(quán)力制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力失衡，進(jìn)而產(chǎn)生權(quán)力的濫用和各種腐敗。（3）堅(jiān)持權(quán)力平等，即在法律上，高校內(nèi)部各權(quán)力主體的地位是平等的，只有主體之間的法律地位的平等，才可能形成權(quán)力主體之間的平等，防止產(chǎn)生特權(quán)主體。如：黨委的領(lǐng)導(dǎo)職能主要表現(xiàn)在黨委對(duì)事關(guān)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略性、全局性和根本性問(wèn)題的決策權(quán)和對(duì)重大

23、決議執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。學(xué)校黨委的組成應(yīng)實(shí)行書記專職，委員兼職，在行使職能時(shí)實(shí)行委員表決制，黨員校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)在任期內(nèi)不得進(jìn)入黨委，學(xué)校黨委委員應(yīng)由教職工黨員民主選舉產(chǎn)生。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校行政管理，對(duì)黨委和師生員工負(fù)責(zé)，按照“用最少的人做最好的事”的原則進(jìn)行專業(yè)化和職業(yè)化的行政管</p><p>　　第二，建立和完善高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行博弈的公平規(guī)則。這是保持高校內(nèi)部各權(quán)力主體的適度張力，達(dá)到均勢(shì)平衡，互相監(jiān)督和良性互動(dòng)的基

24、礎(chǔ)。如果沒(méi)有完善與公平的博弈規(guī)則，就不可能規(guī)范各權(quán)力主體的行為，預(yù)防和懲罰任何權(quán)力過(guò)度的行為，也就達(dá)不到各權(quán)力相互約束、監(jiān)督并協(xié)調(diào)運(yùn)作。博弈規(guī)則是利益主體相關(guān)的各方在參與博弈過(guò)程中制定的利益兼容的法律、法規(guī)、政策、條例等各種規(guī)章制度的總稱，它以追求公平合作為最高價(jià)值，其核心是制度的公正和權(quán)力運(yùn)行程序上的公平性和正義性。只有博弈規(guī)則不偏向某一權(quán)力主體而被嚴(yán)格遵守，且權(quán)力運(yùn)行公開透明，才能保證整個(gè)博弈過(guò)程公平。這是高校內(nèi)部各權(quán)力主體平等參與

25、各項(xiàng)權(quán)力管理并達(dá)到權(quán)力制衡與良性互動(dòng)的根本原因和制度性保障。當(dāng)前，我國(guó)高校應(yīng)當(dāng)在法治框架下通過(guò)大學(xué)章程等來(lái)完善內(nèi)部各權(quán)力運(yùn)行博弈的公平規(guī)則，才能使我國(guó)高校走出“囚徒困境”。 </p><p>　　第三，建立有效防止任何權(quán)力過(guò)度行為的制約和監(jiān)督機(jī)制。首先，在權(quán)力配置時(shí)，要堅(jiān)持“以權(quán)力制約權(quán)力”的內(nèi)約機(jī)制和“以權(quán)利制約權(quán)力”的外約機(jī)制相統(tǒng)一，堅(jiān)持授權(quán)與控權(quán)相統(tǒng)一。一方面要求完善權(quán)力的授予機(jī)制，特別是要通過(guò)民主選舉制度

26、選舉權(quán)力代行人，這樣才能最大限度地保證把權(quán)力代行者的選擇權(quán)控制在權(quán)利所有者手中，從而形成權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約；另一方面，以權(quán)力制約權(quán)力和依法制權(quán)的機(jī)制。當(dāng)前。應(yīng)積極推進(jìn)我國(guó)高校管理體制改革，擴(kuò)大學(xué)術(shù)權(quán)、依法保障和完善師生員工依法參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督。切實(shí)把教職工的主人翁地位確立為大學(xué)治理的一種機(jī)制，使大學(xué)真正成為以學(xué)術(shù)管理為本的民主管理的共同體。其次，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。特別是引進(jìn)社會(huì)其他主體對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，如學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)、