鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)研究.pdf

1、1994年實施的分稅制改革，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但也在一定程度上削弱了地方財力，其結(jié)果是分稅制體制變成了層層集中收入的體制。在財權(quán)向上集中的同時，由于缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的科學(xué)界定，自上而下的壓力型行政體制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)呈不斷擴(kuò)大的趨勢。財權(quán)與事權(quán)的不對稱造成我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題隨之浮出水面。根據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的統(tǒng)計，截至1998年底，全國鄉(xiāng)村兩級承擔(dān)的凈債務(wù)在3259億元以上，鄉(xiāng)均債務(wù)408萬元，村均債

2、務(wù)21萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)”成為十分普遍的現(xiàn)象。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字出現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)張的趨勢。一些以農(nóng)業(yè)稅為主要稅種的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入大幅減少，本已負(fù)債累累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府瀕臨“破產(chǎn)”邊緣。與此同時，隨著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)作用的日益彰顯和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中戰(zhàn)略重要性的日益提升，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能提出了許多新的要求。 作為我國五級政府(中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處于“三農(nóng)”工作的

3、第一線，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行研究，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。本文從職能定位、職能錯位、財權(quán)與事權(quán)等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題進(jìn)行研究。全文由7章組成，第1章和第2章為第一部分，主要對研究涉及的重要概念和研究范圍進(jìn)行界定，回顧相關(guān)的理論基礎(chǔ)并梳理國內(nèi)外的研究文獻(xiàn)，為后續(xù)各章的分析研究奠定基礎(chǔ)。第3章到第6章為第二部分，主要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行實證和規(guī)范分析，并通過規(guī)范研究與實證研究的對比，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

4、府經(jīng)濟(jì)職能錯位的原因和后果進(jìn)行了研究。第7章為第三部分，從制度建設(shè)出發(fā)，總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革理論和實踐兩個方面的經(jīng)驗，探討規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的制度保障。各章的基本內(nèi)容如下： 第1章：導(dǎo)論。主要介紹論文的研究背景、意義，對研究涉及的基本概念和研究范圍進(jìn)行界定。介紹寫作的思路、基本內(nèi)容以及論文的研究方法，對論文可能的創(chuàng)新點和不足之處進(jìn)行說明。在整體上給予論文一個全局的把握。 第2章：理論基礎(chǔ)和文獻(xiàn)綜述。對國內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行了梳理，

5、為后續(xù)研究奠定理論基礎(chǔ)。主要對政府經(jīng)濟(jì)職能理論，經(jīng)濟(jì)體制與政府經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制等方面的理論研究進(jìn)行了梳理。 第3章：建國后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能變遷。本章從實證研究的角度對建國后各個時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行分析，分為理論分析和案例分析兩個部分。 理論分析部分：以公共選擇理論為基礎(chǔ)構(gòu)建了一個理論分析框架。用這個理論框架對建國初期、合作化運(yùn)動時期、人民公社時期和農(nóng)村改革后四個階段

6、的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了理論分析。得出以下結(jié)論：(1)建國初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較少發(fā)生道德風(fēng)險行為的原因在于統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度、本土化的干部隊伍以及農(nóng)民自治組織的有力監(jiān)督，這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)土地改革工作。(2)隨著合作化運(yùn)動的不斷深入，雙重委托代理關(guān)系中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾利益訴求逐漸偏離，成為國家利益和政策的代理人。(3)人民公社作為一個全能型的政府，成為國家獲取超額剩余的工具。(4)人民公社的生產(chǎn)經(jīng)營職能是低效率的，同時，雖然人民公社體

7、制在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給上取得了良好的組織績效，但這種供給制度卻在決策和籌資機(jī)制上卻存在著明顯的缺陷。 案例分析部分：采用案例分析法對農(nóng)村稅費(fèi)體制改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。選取了三類不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采用問卷調(diào)查、采訪黨委書記、召開座談會、相關(guān)資料分析的方式調(diào)查和了解農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能履行的相關(guān)情況。首先采用問卷調(diào)查的方式了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的大致情況，得出的結(jié)論是：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行了微觀經(jīng)濟(jì)職能、公共產(chǎn)

8、品供給職能以及公共管理多方面的職能。即使是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，仍然將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為政府工作的重要任務(wù)；第二、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項職能中，公共產(chǎn)品供給職能相對弱化；第三、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重心有所不同，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)的職能就越強(qiáng)，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能在于公共管理，特別是維持社會穩(wěn)定。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過個別訪談、實地調(diào)研的方式了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要經(jīng)濟(jì)職能履行的具體案例，最后結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

9、府財政收支情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)行為作進(jìn)一步分析。 第4章：市場經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能定位。本章以轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給作為邏輯起點，從規(guī)范研究的角度對社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行定位。以公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)，對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求狀況、需求次序以及籌資責(zé)任的劃分原則進(jìn)行研究。在研究中發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，不同的地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求次序也存在著差異。此外，為了提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，應(yīng)當(dāng)按照收益對稱原則

10、在各級政府間劃分籌資責(zé)任。在分析農(nóng)村公共產(chǎn)品需求次序和籌資職能劃分的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃分為財政上解型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和財政補(bǔ)貼型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。財政補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要圍繞服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，履行基本經(jīng)濟(jì)職能，包括以下幾個方面：(1)公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)機(jī)推廣服務(wù)。(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息服務(wù)。(3)農(nóng)村勞動力培訓(xùn)與勞動力轉(zhuǎn)移服務(wù)。(4)發(fā)展和扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織。(5)組織社區(qū)范圍的農(nóng)田水利建設(shè)。財政上解鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了基本經(jīng)濟(jì)職能外，還需要履行積

11、極的經(jīng)濟(jì)職能，主要有以下幾個方面：(1)小城鎮(zhèn)、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(2)環(huán)境治理和保護(hù)。(3)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。 第5章：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能錯位分析。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的實證研究和規(guī)范研究的基礎(chǔ)上，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能錯位的表現(xiàn)、原因和后果進(jìn)行分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的錯位主要表現(xiàn)在兩個方面：在私人產(chǎn)品領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行著較強(qiáng)的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能；在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了許多受益范圍明顯超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的公共產(chǎn)品供給責(zé)任。對于鄉(xiāng)

12、鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能錯位的原因，本文分別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的競爭機(jī)制和上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵—約束機(jī)制兩個角度，以博弈理論為基礎(chǔ)，借鑒庫諾特—納什均衡模型和霍姆斯特姆和米爾格羅姆多任務(wù)委托—代理模型，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能錯位進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。最后，指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能錯位在私人產(chǎn)品領(lǐng)域和公共產(chǎn)品領(lǐng)域引發(fā)的后果。 第6章：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能錯位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成。首先，本章通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)相關(guān)研究資料的歸納，結(jié)合實地調(diào)研所獲取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況，對鄉(xiāng)

13、鎮(zhèn)債務(wù)的規(guī)模和特點進(jìn)行了分析。得出的結(jié)論是，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)具有以下幾個特點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面寬，規(guī)模大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的承受能力，債務(wù)風(fēng)險較高：二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，金融機(jī)構(gòu)債務(wù)在總債務(wù)中占有較高的比重；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性支出(包括道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育支出)和興辦企業(yè)。在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能錯位的角度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及由于財權(quán)與事權(quán)不對稱導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的過程

14、進(jìn)行分析。最后，得出兩點啟示：第一，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)的關(guān)鍵在于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能；第二，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解的關(guān)鍵在于鎖定存量債務(wù)，避免新增債務(wù)，而重點在于避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)的發(fā)生。 第7章：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能實施的保障機(jī)制。本章首先對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革理論進(jìn)行論述，明確提出反對撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)公所的觀點，同時，本文也認(rèn)為強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和精簡、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理論建議存在著一些問題。其次，總結(jié)了各地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)

15、構(gòu)改革的主要方法，并結(jié)合調(diào)研的案例對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析。最后從激勵機(jī)制和約束機(jī)制兩個角度提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能實施的保障機(jī)制。 論文可能的創(chuàng)新點在于以下幾個方面： 1、從公共產(chǎn)品理論出發(fā)，對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了規(guī)范定位，從而明確了當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)行為邊界。在此基礎(chǔ)上，從激勵機(jī)制和約束機(jī)制兩個角度構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能實施的保障機(jī)制。 2、構(gòu)建了一個鄉(xiāng)

16、鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的公共選擇分析框架。在理論框架中，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的研究轉(zhuǎn)化為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共決策對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)其它經(jīng)濟(jì)主體決策權(quán)作用和影響的分析。并在這個分析框架內(nèi)，對建國以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的演進(jìn)進(jìn)行理論分析。 3、運(yùn)用博弈論的分析方法，以庫諾特—納什均衡模型和霍姆斯特姆和米爾格羅姆多任務(wù)委托—代理模型為分析工具，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能錯位的原因做出經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的相對業(yè)績競爭制，以經(jīng)濟(jì)業(yè)績?yōu)楹诵牡恼兛己藱C(jī)制以及上級