治理轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革研究.pdf

1、從總體上而言，我國鄉(xiāng)村治理正處于從“社會國家化”到“國家社會化”的轉(zhuǎn)型之中，與之相應(yīng)的，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能必須從“管治”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”、從“汲取”(鄉(xiāng)村資源)轉(zhuǎn)向“供給”(公共產(chǎn)品)，因而，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。那么現(xiàn)實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐是否以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵脑瓌t呢?對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實態(tài)運行以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實際發(fā)展路徑又應(yīng)如何理解?如何促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變?是本文關(guān)心的主要的問題。 然而，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實

2、證研究發(fā)現(xiàn)，貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐的主線并非在理論上所主張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，而是“效能優(yōu)先”。所謂“效能優(yōu)先”，是指改革將提升政府效能放在首要位置，并圍繞它而展開。從各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐來看，“效能優(yōu)先”原則既明顯體現(xiàn)在“減入減支”的機(jī)構(gòu)精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之中，又蘊(yùn)含于“交叉任職”、“以錢養(yǎng)事”以及“鄉(xiāng)財縣管”、“委托擴(kuò)權(quán)”等改革之中。這種“效能優(yōu)先”式改革即便牽涉到政治層面的內(nèi)容，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子“交叉任職”、民主選舉，實質(zhì)上也是以“效能優(yōu)先

3、”為主旨。這種改革實際上仍是一種行政自我改革，它很難超越行政體制的范疇而觸及體制性的根本問題。雖然它在一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，但是這一轉(zhuǎn)變卻極其有限。 作者認(rèn)為，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的考察，不單要考慮到“國家”、鄉(xiāng)村人民的需要，以及二者的交互作用對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的影響，更不能忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身的利益訴求，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對“國家”和鄉(xiāng)村社會的制度規(guī)定、利益要求、實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的能動性反應(yīng)。正是這些因素的

4、相互作用，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運作的實際內(nèi)容和形態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為實際上是一種基于特定“結(jié)構(gòu)”(或“場域”)的“慣習(xí)”，只有把它放置在特定的“結(jié)構(gòu)”(或“場域”)之中才能切實理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要這樣做、而不是那樣做。也就是說，要想改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“慣習(xí)”，除了政策的要求、理念的轉(zhuǎn)換以外，最重要和最關(guān)鍵的是改變生成、維續(xù)這一“慣習(xí)”的“結(jié)構(gòu)”(或“場域”)，簡言之，就是要變革體制，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，產(chǎn)生一種“激勵結(jié)構(gòu)”，促使農(nóng)村基層政府治理和公共