我國立法顧問參與立法機制研究.pdf

1、在我國的立法活動中，存在三個問題。第一，伴隨社會日新月異的發(fā)展，社會領(lǐng)域分化越來越精細，需要對不同領(lǐng)域做出專業(yè)性、科學(xué)化的調(diào)整，但立法機關(guān)的專業(yè)構(gòu)成現(xiàn)在無法滿足、將來也不可能滿足這一需求；第二，立法本身是一門科學(xué)，提高立法質(zhì)量需要立法人員具備成熟的立法技術(shù)，但我國立法機關(guān)尚未并且在一定時期內(nèi)也難以充分實現(xiàn)立法人員專業(yè)化、職業(yè)化；第三，部門起草模式帶來政府部門利益向法律法規(guī)的滲透仍在繼續(xù)，立法機關(guān)為社會提供的公平正義的利益博弈平臺，尚且無

2、法保證有效遏制這種不當(dāng)利益。 解決第一和第二個問題，需要為立法機關(guān)引進智力支持；解決第三個問題，需要有利益中立的第三方，憑借中立的視角對立法進行審視和監(jiān)督。為此，在實踐中，立法機關(guān)主要采取了三種應(yīng)對機制：立法助理、專門立法研究機構(gòu)、立法顧問。三種機制相比較，立法顧問機制因具備結(jié)構(gòu)上的外部性特征，使得它能夠用最小的成本同時解決以上三個問題，既實現(xiàn)智力引進，又能鞏固、提升立法機關(guān)的中立性地位。本文以立法顧問參與立法活動機制為研究對象

3、，采用文本分析、實例分析的方法研究其制度規(guī)定、實效作用和組織建構(gòu)。 《中華人民共和國立法法》和各省級人大的立法條例都為立法顧問機制提供了制度支持，但均屬于“概括性”規(guī)定，無法有效保障其功效的發(fā)揮。全國、各省級和較大市的人大常委會應(yīng)制定內(nèi)部細則予以規(guī)范，而非將該機制法定化、程序化。實踐中，立法顧問機制已經(jīng)對立法活動產(chǎn)生了一定廣度和深度的實質(zhì)性影響，且影響力度越來越大。這些影響在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為三類--維護法制統(tǒng)一，明確責(zé)權(quán)利、實現(xiàn)

4、立法公正，保證法規(guī)嚴謹規(guī)范。這為完善立法決策提供了充分的法理依據(jù)和有力的理論支撐，為提高立法質(zhì)量、促進立法工作走上科學(xué)化、民主化軌道起到了實質(zhì)性的推定作用。在組織建構(gòu)上，立法顧問機制有“松散型”和“智囊團”兩種運行形式，兩種形式應(yīng)共用互補，以兼顧穩(wěn)定性與靈活性。“智囊團”應(yīng)短期化、專業(yè)構(gòu)成多元化，以確保其中立性。立法顧問機制應(yīng)采用立法環(huán)節(jié)連貫化、立法顧問非專用、全程跟蹤動態(tài)參與的對策，以確保其功效的有力發(fā)揮。為最大限度實現(xiàn)立法顧問的積極