我國稅收宏觀調(diào)控的法治化研究.pdf

1、改革開放以來，尤其是1994年分稅制財政管理體制改革和工商稅制改革完成后，我國政府頻頻使用稅收手段，對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控。稅收宏觀調(diào)控對國民經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展起到了十分積極的作用。但由于我國稅收法治建設(shè)還很不完善，稅收宏觀調(diào)控還處在較低的法治化水平，稅收宏觀調(diào)控也日益顯現(xiàn)出其消極作用。 稅收宏觀調(diào)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是決策。因此，稅收宏觀調(diào)控法治化水平的高低，主要有兩大衡量標(biāo)準(zhǔn)：一是稅收宏觀調(diào)控決策能否嚴(yán)格貫徹稅收法定原則；二是稅收

2、宏觀調(diào)控決策是否真正符合納稅人和全體公民對稅收公平的普遍期待，也就是稅收宏觀調(diào)控決策內(nèi)容能否遵循稅收公平原則。 從大多數(shù)國家的憲法規(guī)范和稅收立法實踐看，稅收法定原則要求對稅收立法權(quán)的分配進行嚴(yán)格限制。各國(尤其是單一制國家)主要由最高立法機關(guān)行使稅收立法權(quán)；通過最高立法機關(guān)的授權(quán)，最高行政機關(guān)也可以行使稅收立法權(quán)，對稅收要素進行調(diào)整。而最高行政機關(guān)所屬的財政稅收主管部門所行使的稅收立法權(quán)一般不能涉及對稅收要素的調(diào)整，只能就稅法在

3、適用過程中的問題做出解釋，也就是對稅收要素的具體涵義進行解釋；除了極少數(shù)稅種外，地方的稅收立法權(quán)一般也不能涉及對稅收要素的調(diào)整，而只能就稅法在本地區(qū)適用過程中的問題做出解釋。相比之下，我國《立法法》等法律中，有關(guān)稅收立法權(quán)的規(guī)定還不是很明確，稅收立法權(quán)的行使沒有受到嚴(yán)格限制。由于稅收宏觀調(diào)控決策必然要涉及對稅收要素的調(diào)整，需要通過稅收立法權(quán)的行使來進行。因此，稅收要素調(diào)整權(quán)、稅收立法權(quán)沒有受到嚴(yán)格限制，也使得我國稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)的實際

4、配置處于不盡合理的狀態(tài)。 目前，全國人大及其常委會僅制定了《個人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》兩部稅收實體法；而按照1984年全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，我國現(xiàn)行大部分稅種的稅收制度由國務(wù)院制定的稅收“暫行條例”加以規(guī)定；通過國務(wù)院的轉(zhuǎn)授權(quán)，財政部和國家稅務(wù)總局又取得了制定稅收“暫行條例”實施細(xì)則以及發(fā)布規(guī)范性解釋文件的權(quán)力。通過制定、修改或廢止上述稅收“暫行條例”或發(fā)布相關(guān)的

5、“通知”“規(guī)定”等規(guī)范性文件，國務(wù)院行使稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國人大及其常委會。財政部和國家稅務(wù)總局制定的稅收“暫行條例”實施細(xì)則及其他規(guī)范性解釋文件，有不少涉及到對稅收要素的調(diào)整，而不僅僅是對稅收要素進行解釋。因而，財政部、國家稅務(wù)總局也在實踐中行使著部分稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)。這一狀況顯然是不符合稅收法定原則的。 而在稅收作為一項宏觀調(diào)控手段的情況下，稅負(fù)的分擔(dān)往往不是依據(jù)納稅人的經(jīng)濟能力而是主要依據(jù)其經(jīng)濟決策方向，

6、因而它也更容易損害納稅人對于稅收公平的期待。然而，稅收宏觀調(diào)控決策是否符合稅收公平原則，關(guān)鍵在于它是否符合全體公民對于稅收公平的普遍預(yù)期；也就是說，稅收宏觀調(diào)控決策應(yīng)該獲得全體公民普遍認(rèn)可，允許國家通過犧牲一部分人的稅收公平利益，獲得國民經(jīng)濟的健康、快速發(fā)展，進而也促進整體的社會公平。因此，必須對稅收公平做更為寬泛的理解：其評價主體應(yīng)該是包括納稅人在內(nèi)的全體公民，而不僅僅是分擔(dān)稅負(fù)的納稅人；其實評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是稅收制度對于社會整體公平正義

7、的效用，而不僅僅是稅負(fù)分擔(dān)的公平性。 因此，納稅人和其他公民能否參與和監(jiān)督稅收立法、制約有關(guān)國家機關(guān)的稅收宏觀調(diào)控決策行為.就顯得極為重要。由于我國憲法和法律對公民參與和監(jiān)督立法的權(quán)利沒有做出明確規(guī)定，立法聽證等公民參與和監(jiān)督立法的制度安排也很不規(guī)范。因此，稅收宏觀調(diào)控決策對稅收公平原則貫徹也得不到有效保障。 權(quán)力分配法定化、合理化，權(quán)力行使程序規(guī)范化，責(zé)任追究機制法治化，這是保障國家權(quán)力法治化運行的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，三者相

8、互補充、缺一不可。因此，要提高我國稅收宏觀調(diào)控的法治化水平，也要在這三個方面建立完善而行之有效的法律制度： 首先，要按照稅收法定原則的要求，完善《立法法》的有關(guān)規(guī)定，將涉及稅收要素調(diào)整的稅收立法權(quán)行使機關(guān)限制在全國人大及其常委會和國務(wù)院兩個層級。同時，全國人大及其常委會應(yīng)加緊制定《增值稅法》等稅收單行法以代替現(xiàn)行的稅收“暫行條例”，以限制國務(wù)院行使稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)的范圍。還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，財政部、國家稅務(wù)總局行使的稅收立法權(quán)，不得涉

9、及稅收要素的調(diào)整，而只能遵循一定的解釋方法對稅收要素的涵義進行解釋。相應(yīng)地，財政部和國家稅務(wù)總局也就無權(quán)行使稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)，而只能對稅收宏觀調(diào)控決策內(nèi)容進行解釋并加以實施。 其次，為了保證稅收宏觀調(diào)控決策盡可能符合稅收公平原則的要求，應(yīng)進一步規(guī)范我國稅收宏觀調(diào)控決策程序，充分保障納稅人和其他公民參與、監(jiān)督稅收立法的權(quán)利。將來制定的《稅收基本法》應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定：“稅收立法應(yīng)當(dāng)廣泛聽取社會意見，并應(yīng)當(dāng)依法舉行稅收立法聽證會。”還要

10、在《立法法》中對我國的立法聽證程序制度做出更細(xì)致的規(guī)定，做到“有法可依”。 最后，還要建立必要的責(zé)任追究機制，包括違憲審查機制和政治問責(zé)制：對違反憲法或法律的規(guī)定，越權(quán)或不按法定程序行使稅收宏觀調(diào)控決策權(quán)的國家機關(guān)，要通過違憲審查機制追究其違憲責(zé)任；對雖然形式上符合憲法和法律規(guī)定，但在內(nèi)容上不符合全體公民對稅收公平普遍期待的稅收宏觀調(diào)控決策，還應(yīng)建立必要的政治問責(zé)制，讓公民或監(jiān)督機關(guān)運用憲法和法律規(guī)定的程序，對有關(guān)國家機關(guān)及其組