通往主體稅種之路：以美國聯(lián)邦個人所得稅為例

1、一、問題的提出 一、問題的提出我國現(xiàn)行稅制的收入再分配作用有限，與其稅種構(gòu)成的現(xiàn)狀有關(guān)。當(dāng)前我國稅制結(jié)構(gòu)以增值稅等間接稅為主體，直接稅制度欠完備。在直接稅中，對個人征收的財產(chǎn)稅以及遺產(chǎn)贈予稅尚未實行，能夠擔(dān)當(dāng)收入再分配之責(zé)的只有個人所得稅。研究表明，現(xiàn)行間接稅有惡化收入分配的作用，在農(nóng)村地區(qū)尤為明顯；個人所得稅雖然有助于縮小收入差距，但由于其在稅收總收入中的占比低，納稅覆蓋面小，因此其對收入再分配的調(diào)節(jié)作用很有限，不足以抵消間接稅的累退

2、性（岳希明 等，2014；李實 等，2018）。因而，要充分發(fā)揮稅收在收入再分配中的調(diào)節(jié)作用，需從完善稅制結(jié)構(gòu)和改革現(xiàn)行直接稅制度入手。完善稅制結(jié)構(gòu)方面，在“減稅降費”的政策背景下，2018 年以來增值稅方面已經(jīng)實施了旨在減輕間接稅負擔(dān)的重大改革。2019 年 1～9 月，增值稅減稅額占全部減稅額的 46.6%，占稅費減除總額的 39.4%。增值稅的減降，主要來源于其法定稅率的下降與簡并，最高稅率由 17%降至 13%，稅率結(jié)構(gòu)由原來四

3、檔（17%、13%、11%和 6%）簡并為三檔（13%、9%和 6%）。當(dāng)前，我國增值稅的最高稅率已經(jīng)低于歐盟成員國標準稅率的最低限（15%），更顯著低于歐盟成員國的平均稅率（19%）。從長期上看，增值稅的這一結(jié)構(gòu)性變化，為降低間接稅比重和提高直接稅比重留出了政策空間（張斌，2019）。然而，直接稅比重有可能就此上升從而使稅制結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，并在不遠的將來成為主體稅種嗎？這是一個值得思考的問題。鑒于其他直接稅稅種尚未成型，目前最具問鼎主體

4、稅種潛力的只有個人所得稅。主流觀念認為，個人所得稅要成為主體稅種，主要取決于社會經(jīng)濟發(fā)展程度，只要社會經(jīng)濟發(fā)展了，稅基擴大了，個人所得稅在稅收總收入中的占比自然就會提升，成為主體稅種則水到渠成。然而，綜觀世界各國個人所得稅的主體稅種演化史，情況要比想像中復(fù)雜。按世界銀行的國家分類，我國 2018 年人均國民收入為 9 460 美元，雖然位列中等偏上收入國家，但距離高收入國家的最低門檻 12 055 美元還有很大距離。在當(dāng)前條件下，不顧現(xiàn)

5、實條件，通過個人所得稅稅制要素的改革來人為提升個人所得稅的重要性，固然不足取，但也不應(yīng)忽視推動個人所得稅走上主體稅種之路的綜合因素，缺乏這些綜合因素的加持，個人所得稅即使最終成為主體稅種，其進程也將是“道阻且長”。如何創(chuàng)造條件，使個人所得稅向主體稅種的進階之路更為順利，以更好地服務(wù)于改善收入分配的政策目標，這是本文關(guān)注的問題。下文擬以美國為例，探索其聯(lián)邦個人所得稅的養(yǎng)成之路，以供我國個人所得稅改革決策參考。Zelenak（2013）詳盡

6、回顧了這段歷史，根據(jù)他的分析，由于勞工組織是羅斯福政治聯(lián)盟的重要組成部分，這些組織擔(dān)憂銷售稅的累退性和可能引發(fā)的價格上漲將傷害到廣大勞工群體，為了贏得勞工組織的政治支持，羅斯福政府極力反對普遍征收銷售稅，而以廣泛征收的個人所得稅代之?？偨y(tǒng)之所以有這樣的影響力，得益于二十世紀之初老羅斯?？偨y(tǒng)（西奧多·羅斯福）與國會開始的一段奪權(quán)之爭，在其繼任者的持續(xù)努力下，總統(tǒng)在聯(lián)邦財政事務(wù)上逐漸取得主導(dǎo)地位，同時，也逐步建立和鞏固了相對于地方

7、政府的主導(dǎo)權(quán)，為此后在預(yù)算權(quán)力配置上建立總統(tǒng)的強勢地位打下基礎(chǔ)（王紹光，2007）。小羅斯福總統(tǒng)（富蘭克林·羅斯福）在“二戰(zhàn)”中所獲得的崇高聲望，更增強了其對立法部門的影響力。 2.政治力量對比變化。自美國的代議制民主制度建立以來，選舉權(quán)一直是少數(shù)擁有財產(chǎn)和納稅能力的白人男性的特權(quán)。僅到二十世紀中葉以后，選舉權(quán)才下沉到婦女、有色人種和社會下層階級。大量研究累進個人所得稅起源的政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)文獻認為，選舉權(quán)的擴展，特別是廣大低收

8、入的勞工階級享有投票權(quán)之后，由于他們從國家的福利支出中得到好處，其對再分配性稅收的偏好，使得立法者更容易接受累進性的個人所得稅。（三）朝向主體稅種的個人所得稅稅制安排美國聯(lián)邦個人所得稅成為大眾稅，并不是一蹴而就的。政治人物及立法支持，只是個人所得稅成為主體稅種的必要條件，并不能夠保證其必然成為主體稅種。主體稅種地位的確立需要滿足兩個硬性條件：一是該稅種的覆蓋面足夠廣泛，即納稅人占總?cè)丝诘谋戎刈銐蚋?；二是該稅種籌集到的稅收收入足夠多，足以

9、構(gòu)成聯(lián)邦政府的主要收入來源。而要滿足這兩大條件，須對個人所得稅稅制施行全方位的改革。1939～1944 年這最為關(guān)鍵的六年中，在聯(lián)邦立法機構(gòu)推動下，個人所得稅朝著主體稅種方向，經(jīng)歷了一系列改革與完善。1.擴大稅基和納稅覆蓋面。在這六年里，個人所得稅豁免額降低了一半以上，單身納稅人由 1 000 美元降至 500 美元，家庭納稅單位由 2 500 美元降至 1 000 美元?；砻忸~的大幅降低，使納稅單位的稅基（應(yīng)納稅所得額）擴大，原先不必