中國(guó)的城市“街道”管理體制改革與社區(qū)發(fā)展

1、中國(guó)的城市“街道”管理體制改革與社區(qū)發(fā)展======================================================================社區(qū)發(fā)展中城市“街道辦事處”（下稱“街道辦”）的管理體制改革目前已經(jīng)成為理論界和政府部門討論的一個(gè)熱點(diǎn)。在集權(quán)體制時(shí)代，中國(guó)的城市管理體制是“兩級(jí)政府、一級(jí)管理”；20世紀(jì)1980年代中后期以來(lái)實(shí)行的是“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”。理論界在90年代里為了改進(jìn)城市管理

2、的效率和促進(jìn)社區(qū)建設(shè)提出了“街道辦”管理體制改革的3大設(shè)想：一是將“街道辦”改成一級(jí)政府；二是取消“街道辦”；三是維持“街道辦”的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)。上海市率先提出了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市“街道辦”管理體制模式，突顯“街道辦”基層組織的社會(huì)管理作用，這一作法被稱為“上海模式”。其他城市政府也作了各種探索，出現(xiàn)了“江漢模式”、“青島和南京模式”、武漢“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道辦”改革模式的特點(diǎn)和“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的這一制度

3、設(shè)計(jì)面臨的問題，并對(duì)比其他城市的相關(guān)改革探索，進(jìn)而討論城市街道管理體制改革的動(dòng)力、障礙和未來(lái)出路。一、城市社區(qū)管理改革何去何從？改革開放以來(lái)，隨著城市大規(guī)模的建設(shè)和快速發(fā)展，“街道辦”作為城市區(qū)級(jí)政府以下的一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，其轄地面積和人口迅速擴(kuò)張，有些“街道辦”的轄區(qū)幾乎相當(dāng)于國(guó)外的一個(gè)小城市，或國(guó)內(nèi)中小城市的一個(gè)區(qū)，這使得“街道辦”的管理任務(wù)日益繁重。原來(lái)實(shí)行的“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制存在一定程度的“條塊分割”，處在城市基層管理第一

4、線的“街道辦”職權(quán)十分有限，對(duì)很多城市管理方面的問題往往是“看得見、摸得著、無(wú)權(quán)管”，而市、區(qū)政府的職能機(jī)構(gòu)則“有權(quán)管、看不見”，造成了“有能力管的無(wú)權(quán)管、有權(quán)管的無(wú)能力管”的局面。于是，城市管理顯現(xiàn)“縱向管不到底，橫向管不到邊”的嚴(yán)重弊端。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生了巨大變化，城市基層管理上出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域，“街道辦”的任務(wù)越來(lái)越重。例如，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，增加了“街道辦”管理和服務(wù)對(duì)象；中國(guó)已

5、經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，各街區(qū)的老齡人口（尤其是離退休人員）顯著增多，老年人口的活動(dòng)空間基本上在家庭所居住的街區(qū)，這就增加了“街道辦”的工作內(nèi)容；改革中出現(xiàn)了大量失業(yè)下崗人員，需要“街道辦”的關(guān)心和幫助；隨著城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)加快，城市街區(qū)的外來(lái)人口越來(lái)越多，他們既為街區(qū)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，也給街區(qū)的管理帶來(lái)了壓力。面對(duì)這些新情況新問題，原有的“街道辦”的職責(zé)規(guī)定顯然難以應(yīng)付。不少研究者界就“街道辦”管理體制的改革發(fā)表了意見[1]，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是“街道

6、辦”是否應(yīng)當(dāng)成為一級(jí)政權(quán)，這些觀點(diǎn)大致可分為3種。政府在承擔(dān)必要的職能時(shí)，應(yīng)盡可能地培植社會(huì)的自我管理能力，讓“街道辦”在繁雜的社會(huì)事務(wù)中解放出來(lái)。二、“上海模式”：“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”1996年，上海市在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上首先提出了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的“街道辦”管理體制改革思路。其主要做法是：第一，逐步擴(kuò)大“街道辦”的管理權(quán)限，相應(yīng)配套下放人、財(cái)、物的支配權(quán)；第二，在區(qū)縣職能部門的派出機(jī)構(gòu)與“街道辦”機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)設(shè)置的基礎(chǔ)上，逐步明確區(qū)政

7、府與“街道辦”之間、“條”與“塊”之間職責(zé)與事權(quán)的劃分，努力做到統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主，按照權(quán)責(zé)一致的原則，由“街道辦”對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任；第三，重組“街道辦”所設(shè)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)“政企、政事、政社”職能三分開，更好地發(fā)揮各類組織在社區(qū)建設(shè)和管理方面的作用；第四，探索建立“街道辦”綜合執(zhí)法管理隊(duì)伍，尤其在環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市容市貌、社會(huì)治安、房產(chǎn)物業(yè)、外來(lái)人口等方面，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法和綜合

8、管理的效能，強(qiáng)化“街道辦”的行政管理職能。同時(shí)上海市政府修訂頒布了“上海市街道辦事處條例”，并先后出臺(tái)了與之配套的12個(gè)政策文件。此后，很多城市如北京、天津、南京等也相繼實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，實(shí)現(xiàn)城市管理重心下移?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”體制建立后，在短時(shí)間內(nèi)提高了城市管理效率，推動(dòng)了社區(qū)發(fā)展。它改進(jìn)了“街道辦”管理上的“條塊協(xié)調(diào)”，在“街道辦”內(nèi)建立了全面對(duì)應(yīng)于區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置，實(shí)行對(duì)派出機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這樣就形成了“

9、以塊為主、條塊結(jié)合”的機(jī)構(gòu)組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊端，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都重大作用。這種“以塊為主、條塊結(jié)合”的新體制有機(jī)地整合了縱向聯(lián)系的行政體系和橫向聯(lián)系的自治組織，提高了政府整合社區(qū)資源和行政資源的能力?！皸l塊關(guān)系”初步理順了，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區(qū)管理框架，有利于推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、加快社區(qū)發(fā)展。但是，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制在概念和操作中仍然

10、面臨一些難以逾越的矛盾和問題。首先是“街道辦”自身派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能強(qiáng)化之間的矛盾。從字面上看，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的提法只承認(rèn)市、區(qū)“兩級(jí)政府”，把“街道辦”視為一級(jí)“管理”機(jī)構(gòu)，而非一級(jí)“政府”，這一概念與現(xiàn)行的地方組織法沒有任何相悖之處，但作為“第三級(jí)管理”的“街道辦”在現(xiàn)實(shí)中卻行使了大量的政府職能，成為實(shí)質(zhì)上的一級(jí)政府。這樣就導(dǎo)致“街道辦”的角色混亂，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。更重要的是，相關(guān)法律對(duì)“街道辦”本身該做什么、不該做什么