績效預(yù)算和財政支出績效評價

1、預(yù)算績效管理理論和實務(wù),財政部財政科學(xué)研究所 研究員孔志鋒Tel:13701320737kongzhifong@163.com,福建省財政廳績效預(yù)算專題講座,2024年4月3日,2024/4/3,2,提綱,前言、幾個案例一、績效預(yù)算的基本理念二、財政支出績效評價體系的基本理念三、財政支出績效評價體系的基本框架四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線五、如何開展績效管理六、如何開展預(yù)算績效管理,2024/4/3

2、,3,下面幾個案例，是財政工作中常見的。對這些案例的不同解讀，可以看到績效預(yù)算對傳統(tǒng)預(yù)算巨大的差異。,前言：幾個案例,2024/4/3,4,案例1：西藏人應(yīng)活幾歲？,表：西藏A縣醫(yī)療費支出比較,據(jù)我們測算，A縣要人均壽命與醫(yī)療費的需求關(guān)系如下圖,請問：A縣人應(yīng)活幾歲？,,2024/4/3,5,案例2：義務(wù)教育的錢夠了嗎？,在江蘇某市調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)，該市的義務(wù)教育經(jīng)費增長90%，全國為20%，全省為30% 深入調(diào)研取得的數(shù)據(jù)：本地義

3、務(wù)教育學(xué)生沒有增加；外地民工的學(xué)齡兒童入學(xué)人員大幅度增加，相當(dāng)于當(dāng)?shù)刂行W(xué)生的50%，但仍有3000名民工子弟沒有入學(xué)。當(dāng)?shù)爻矢撸谐鷥和?.5萬沒有入學(xué)。當(dāng)?shù)匚拿ぢ矢?，?.2萬人小學(xué)以下水平。,2024/4/3,6,案例2：義務(wù)教育的錢夠了嗎？,該市新增的義務(wù)教育支出中：主要解決了部分民工子女的需要。但超生子女、文盲等均沒有考慮。請問：你如何評價該市的義務(wù)教育支出？,2024/4/3,7,案例3：萊陽梨能代表綠色農(nóng)業(yè)嗎

4、？,在我主持的綠色農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與示范績效評價中，我們發(fā)現(xiàn)：子課題中的萊陽梨的綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)研究取得了較好的成果，單項績效評價分可以達到95分。但最終，我們?nèi)源蛄撕艿偷姆种怠?2024/4/3,8,中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局,2024/4/3,9,案例3：萊陽梨能代表綠色農(nóng)業(yè)嗎？,萊陽梨研究的投入：200/3500=5.7%萊陽梨在中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局中的地位： 黃淮農(nóng)區(qū)果菜類占農(nóng)業(yè)的比重：1/40 黃淮農(nóng)區(qū)果菜類中萊陽梨的比重：1/10萊陽

5、梨在中國水果業(yè)中的典型意義：1/20萊陽梨在中國綠色農(nóng)業(yè)中的份額1/800萊陽梨研究投入對中國綠色農(nóng)業(yè)的貢獻率：7.15/萬,2024/4/3,10,三個案例的啟示,在傳統(tǒng)意義上：公共產(chǎn)品的均等化，實際上是財政供給能力的均等化。按此理解，A縣要削減醫(yī)療支出600元，A縣人只能活28歲。財政支出只滿足政府管理范圍內(nèi)公共需求。按此理解，文盲、外來人員、超生人員，都難以享受義務(wù)教育。財政支出效益，只講求某一項支出的合規(guī)性，因此，萊陽

6、梨可能成為研究績效最好的項目。,2024/4/3,11,三個案例的啟示,但在績效預(yù)算的理念下：公共產(chǎn)品均等化，是公共需求滿足程度的均等化。按此理解，A縣要加大醫(yī)療支出5000元，使其活到73歲。財政支出必須滿足全社會的公共需求。按此理解，江蘇必須增加義務(wù)教育投入，解決文盲、外來人員、超生人員的需要。財政支出必須講整體效益，而不能只講單項效益。因此，萊陽梨項目的研究內(nèi)容必須調(diào)整。,2024/4/3,12,三個案例的啟示,用傳統(tǒng)的理念

7、和績效的理念，這三個案例會產(chǎn)生三種完全不同的答案，同時也會產(chǎn)生三種完全不同的財政政策，并對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生完全不同的影響。由此，我們認為：傳統(tǒng)的財政可稱為“官本位”的財政，而績效預(yù)算下的財政，則是“民本位”的財政。在官本位下，西藏人只能活28歲，只有在民本位下，才能提高西藏人的人均壽命！,2024/4/3,13,三個案例的啟示,這就是績效預(yù)算對傳統(tǒng)財政管理體制、行政管理體制的沖擊和革命！,2024/4/3,14,一、績效預(yù)算的基本

8、理念,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，更是一場對政府的革命（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,,2024/4/3,15,,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2024/4/3,16,一、績效預(yù)算的基本理念,1、績效預(yù)算的基本概念2、績效預(yù)算的基本特點3、績效預(yù)算與基數(shù)法預(yù)算、零基預(yù)算的比較,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,17,一、績效預(yù)算的基本理念,1、績效預(yù)

9、算的基本概念 績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請求撥款是為了達到目標，為實現(xiàn)這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況 。 ——美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,18,一、績效預(yù)算的基本理念,1、績效預(yù)算的基本概念 績效預(yù)算這一概念形成后，

10、實際上最終形成了“四位一體的”基本體系：績效預(yù)算績效評價績效管理績效審計,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,19,一、績效預(yù)算的基本理念,1、績效預(yù)算的基本概念績效管理貫穿于整個財政管理之中，使財政內(nèi)部管理制度發(fā)生革命?？冃гu價把政府的工作目標從定性轉(zhuǎn)為定量，在推進政府改革的同時，提高財政資金的績效?？冃ьA(yù)算是綜合反映政府、財政、市場績效管理的工具。績效審計是對財政資金運行的全

11、過程，進行外部、內(nèi)部監(jiān)督的手段,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,20,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之一：以結(jié)果為導(dǎo)向　傳統(tǒng)預(yù)算以經(jīng)費使用的原因為依據(jù)，編制預(yù)算?？冃ьA(yù)算以經(jīng)費使用的結(jié)果為依據(jù)，編制預(yù)算。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,21,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之一：以結(jié)果為導(dǎo)向傳統(tǒng)的正向思維，體現(xiàn)

12、了一種官本位的理念。而績效預(yù)算體現(xiàn)的逆向思維，真正體現(xiàn)了民本位的理念，是執(zhí)政為民的基本要求。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,22,一、績效預(yù)算的基本理念,,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,NPR原則我們將通過以下內(nèi)容，創(chuàng)造一個把人民放在第一位的政府：削減不必要的開支 服務(wù)精神授權(quán)與聯(lián)邦雇員

13、 幫助社團解決問題追求卓越 這樣，我們就可以：確立一個明確的目標 多引導(dǎo)，少干預(yù)權(quán)力下放，職責(zé)分明 以激勵機制代替各種規(guī)章制度建立以成果為導(dǎo)向的預(yù)算 引入競爭機制尋找市場的解決辦法，而不是行政辦法 用顧客滿意度來衡量成效

14、 我們承諾：對改革進行長期投入 ---美國1993年績效預(yù)算法案,2024/4/3,23,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之二:是以效率、效益為優(yōu)。 傳統(tǒng)預(yù)算，以公平為優(yōu)，兼顧效率。其缺點是因效率低，而影響公平?！】冃ьA(yù)算以效率為優(yōu)，兼顧公平。其優(yōu)點是可以通過效率，提高公平程度。,（一）績效預(yù)算既

15、是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,24,一、績效預(yù)算的基本理念,09年二會提案：向全國人民發(fā)1000元錢10、11年香港、澳門、蒙古：向全國人民發(fā)錢公平性很高，但沒有效率，因此，不予支持。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,25,一、績效預(yù)算的基本理念,義務(wù)教育法：向所有學(xué)生免費讀書公平性很高，同樣沒有效率，卻給予了支持這就是傳統(tǒng)預(yù)算思維：官本位,（一）績效

16、預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,26,一、績效預(yù)算的基本理念,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,,,,,義務(wù)教育對象的選擇,居民收入水平,標準收入水平,,,2024/4/3,27,一、績效預(yù)算的基本理念,在傳統(tǒng)預(yù)算下：1億學(xué)生免費讀書，人均教育經(jīng)費1000元。在績效預(yù)算下低于標準收入水平的家庭兒童免費讀書，0.5億學(xué)生可以享受人均2000元的教育經(jīng)費最后的效果，績效預(yù)

17、算要大大好于傳統(tǒng)預(yù)算,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,28,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之三：激勵和約束相結(jié)合傳統(tǒng)預(yù)算強調(diào)預(yù)算剛性，即約束機制。而績效預(yù)算強調(diào)實現(xiàn)政府目標的多元化渠道，因而更注意激勵機制。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,29,一、績效預(yù)算的基本理念,公共交通方案優(yōu)選 傳統(tǒng)預(yù)算

18、 績效預(yù)算目標 改善城市交通狀況指標 改善城市交通狀況 城內(nèi)車速，車禍率解決途徑 部門預(yù)算-國庫撥款-交通部門 方案優(yōu)選--財政撥款-績效評價預(yù)算依據(jù) 部門三定方案 部門職能激勵機制 交通部門的自主權(quán)約束機制

19、 預(yù)算約束 預(yù)算約束，權(quán)力約束，行政約束，公眾約束,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,,2024/4/3,30,一、績效預(yù)算的基本理念,公共交通方案優(yōu)選 傳統(tǒng)預(yù)算：北京 績效預(yù)算：成都目標 改善城市交通狀況投資額 1000億元 100億

20、元解決途徑 修路、修地鐵 債務(wù)回購、交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化 效果 城市擁堵依舊 暢通率明顯提高，農(nóng)民進城激勵機制 大交委下交通資金統(tǒng)籌管理約束機制 預(yù)算約束 預(yù)算約束，權(quán)力約束，行

21、政約束，公眾約束,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,,2024/4/3,31,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之四：當(dāng)年預(yù)算與中長期預(yù)算相結(jié)合傳統(tǒng)預(yù)算，建立在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上，當(dāng)年收支平衡，政府資金年度化，一般不考慮前后年度的因素?？冃ьA(yù)算，建立在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上，政府資金是一個連續(xù)的資金鏈，必須充分考慮政府的長期目標。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4

22、/3,32,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之四：當(dāng)年預(yù)算與中長期預(yù)算相結(jié)合中國政府成功的典型案例：二彈一星。財政部門的年度預(yù)算，支撐著國防部門的可持續(xù)發(fā)展計劃。美國政府成功的典型案例：蘇聯(lián)解體。政府部門的可持續(xù)預(yù)算，支持著國防、安全等多個部門的可持續(xù)發(fā)展計劃。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,33,一、績效預(yù)算的基本理念,傳統(tǒng)預(yù)算程序一般預(yù)算程序當(dāng)年預(yù)算--決算

23、 次年預(yù)算--決算 第三年預(yù)算—決算項目預(yù)算程序當(dāng)年預(yù)算---決算 次年預(yù)算—決算,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,34,一、績效預(yù)算的基本理念,績效預(yù)算程序一般預(yù)算程序當(dāng)年預(yù)算--決算-績效評價 次年預(yù)算--決算—績效評價項目預(yù)算程序項目總預(yù)算---當(dāng)年度撥款----績效評

24、價 次年撥款----績效評價,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,35,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之五：決策民主化、科學(xué)化傳統(tǒng)預(yù)算，以財政部門、政府的財務(wù)部門為主進行編制，是一種專業(yè)化的預(yù)算?？冃ьA(yù)算，以政府部門、人民公共需求和專家隊伍為主進行編制，是一種民主化、科學(xué)化的預(yù)算。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是

25、一場對政府的革命,,2024/4/3,36,一、績效預(yù)算的基本理念,傳統(tǒng)預(yù)算參與者： 部門、財政、政府、人大、社會監(jiān)督績效預(yù)算參與者： 專家組、部門、財政、政府、人大、民眾、社會監(jiān)督,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,37,一、績效預(yù)算的基本理念,3、績效預(yù)算與基數(shù)法預(yù)算、零基預(yù)算的比較 ——基數(shù)法預(yù)算：基數(shù)（職能、機構(gòu)、編制）加增長率 ——零基預(yù)算：要素（職能、機構(gòu)

26、、編制）加財政供應(yīng)能力 ——績效預(yù)算：績（履行職能結(jié)果）與效（履行職能的效率）,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,,2024/4/3,38,,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2024/4/3,39,一、績效預(yù)算的基本理念,1、從管人轉(zhuǎn)向管事，績效預(yù)算的理念更貼近市場經(jīng)濟的要求，將對我國的政府組織制度、人事管理制度產(chǎn)生沖擊。,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,40,一、績效預(yù)算的基本理念,傳統(tǒng)

27、預(yù)算模式 職能----人員----經(jīng)費績效預(yù)算模式 公共產(chǎn)品---公共產(chǎn)品成本----預(yù)算,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,41,一、績效預(yù)算的基本理念,中組部的改革：干部考核目標的績效化人事部的改革：三定方案變成一定方案？,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,42,一、績效預(yù)算的基本理念,2、從簡單的收支核算到成本核算，績效預(yù)算的理念更符合價值規(guī)律的要求，將對政府部門的內(nèi)部管理體

28、制產(chǎn)生重大的沖擊。,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,43,一、績效預(yù)算的基本理念,政府行政管理模式變化傳統(tǒng)的“官本位”行政管理模式： -----官僚制 長官意志，官僚作風(fēng)績效預(yù)算下的“民本位”行政管理模式 -----企業(yè)化管理 內(nèi)控機制，效能革命,（二

29、）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,44,一、績效預(yù)算的基本理念,傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式 標準財政供養(yǎng)人口—財政支出標準或定額---政府預(yù)算績效預(yù)算的管理方式 公共需求---公共產(chǎn)品成本----預(yù)算供給能力----政府預(yù)算,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,45,一、績效預(yù)算的基本理念,標準車輛燃修費支出現(xiàn)有規(guī)定：17人行政公檢法人員配備一輛車每輛車每年的耗油量2776公升，按百公里10升

30、油耗，平均運輸里程為27760公里。問題：一個局4個人，怎么配車？西藏至阿里，百公里耗油20升、里程1500公里，一年只能走4.6次，如何辦公？,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,46,一、績效預(yù)算的基本理念,3、從簡單的收支管理到全面的績效考評，績效預(yù)算使預(yù)算控制履蓋了整個財政過程，對現(xiàn)行的公共事業(yè)單位的發(fā)展模式產(chǎn)生沖擊。,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,47,一、績效預(yù)算的基本理念,公共產(chǎn)

31、品的市場化原則 ---產(chǎn)品設(shè)計的市場化 ---生產(chǎn)的市場化 ---采購方式的市場化 ---運行的市場化 ---效益評價的市場化,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,48,一、績效預(yù)算的基本理念,科研經(jīng)費的監(jiān)督檢查 研究領(lǐng)域----傳統(tǒng)檢查方式 ----績效監(jiān)督方式 基礎(chǔ)理論研究----查經(jīng)費支出的合規(guī)性----創(chuàng)新性80，合規(guī)性20應(yīng)用理論研究----查經(jīng)費支出的合規(guī)性----對

32、理論的貢獻40，對市場的貢獻40，合規(guī)性20,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,49,一、績效預(yù)算的基本理念,4、從具體的指標考核到最終公共產(chǎn)品的質(zhì)量認定，績效預(yù)算使政府決策更為科學(xué)、民主，將對現(xiàn)行的政府決策體制產(chǎn)生沖擊。,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,50,一、績效預(yù)算的基本理念,績效預(yù)算對決策科學(xué)化、民主化的貢獻公共產(chǎn)品從成本核算轉(zhuǎn)向消費核算，解決了指標的繁瑣問題：河北省的零基預(yù)算，公交補貼

33、績效評價體系的民主化，推進了政府的民主化進程：專家組的作用人事權(quán)與資金權(quán)的結(jié)合，推進了政治制度改革：廉政建設(shè)的根本性措施,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,,2024/4/3,51,二、財政支出績效評價體系的基本理念,（一）財政支出績效評價體系在績效預(yù)算中的地位（二）財政支出績效評價體系的基本概念（三）財政支出績效評價體系的基本理念（四）財政支出績效評價體系的基本方法（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,,,2024/4/

34、3,52,二、財政支出績效評價體系的基本理念,財政支出績效評價體系，是整個績效預(yù)算管理改革的核心。是其他三大體系的最基本的工具?？冃Ч芾恚枰揽靠冃гu價體系，對員工的工作業(yè)績、資金的投入產(chǎn)出能力等，進行考核?？冃ьA(yù)算，需要依據(jù)績效評價體系，把政府目標轉(zhuǎn)化為財政目標績效審計，需要依據(jù)績效評價體系，對政府目標實現(xiàn)程度，進行監(jiān)督。,（一）財政支出績效評價體系在績效預(yù)算中的地位,,2024/4/3,53,二、財政支出績效評價體系的基本理

35、念,財政支出績效評價體系，是以提高政府績效為目的，運用特定的指標，比照統(tǒng)一的標準，采用規(guī)定的方法，對政府履行職能情況進行價值判斷的一項管理活動。,（二）財政支出績效評價體系的基本概念,,2024/4/3,54,二、財政支出績效評價體系的基本理念,財政支出績效評價體系，從根本上講，是一種政府的內(nèi)控機制。財政支出績效評價體系，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下“權(quán)、責(zé)、利”結(jié)合的基本原則。財政支出績效評價體系，是從政府的視野來考核財政支出業(yè)績的制度。

36、財政支出績效評價體系，使定性分析變成可量化的分析，解決了財政管理的盲點。財政支出績效評價體系，使財政也能按投入產(chǎn)出最大化原則組織資源配置，使財政工作更符合市場經(jīng)濟的要求。,（三）財政支出績效評價體系的基本理念,,2024/4/3,55,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、成本——效益分析法。 2、最低成本法。3、綜合指數(shù)法。 4、因素分析法。5、生產(chǎn)函數(shù)法。 6、模糊數(shù)學(xué)法。 7

37、、方案比較法。 8、歷史動態(tài)比較法。9、目標評價法。 10、公眾評判法，,（四）財政支出績效評價體系的基本方法,,2024/4/3,56,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、明確財政支出績效評價的內(nèi)容2、確定財政支出績效指標及標準3、確定評價主體4、配套的改革措施,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,,2024/4/3,57,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、明確財政支出績效

38、評價的內(nèi)容 一般預(yù)算支出績效評價體系 項目預(yù)算支出績效評價體系,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,,2024/4/3,58,二、財政支出績效評價體系的基本理念,2、確定財政支出績效指標及標準,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,,,2024/4/3,59,美國制造業(yè)擴展合作局績效指標 關(guān)鍵績效指標 年 目標 實際年指標：

39、 1999 443 425 制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 670 698銷售增加數(shù)（以百萬美元計） 2001 708  2002 726 年指標： 1999 359 576制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 864 873資本投資數(shù)（以百萬美元計

40、） 2001 913   2002 910 年指標： 1999 新 364 制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 545 482成本節(jié)約（以百萬美元計） 2001 576  2002 497,（五）建立財政支出績效評價體

41、系的基本程序,,,,,2024/4/3,60,二、財政支出績效評價體系的基本理念,3、確定評價主體負責(zé)績效評價的政府機關(guān) 具有專業(yè)判斷能力的專家組社會公眾,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,,2024/4/3,61,二、財政支出績效評價體系的基本理念,4、配套的改革措施法律法規(guī)的完善人事制度改革財政相關(guān)的配套改革,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,,2024/4/3,62,提綱,三、財政支出績效評價體系的基本

42、框架,2024/4/3,63,三、財政支出績效評價體系的基本框架,（一）一般預(yù)算績效評價體系（二）項目支出績效評價體系,,,2024/4/3,64,三、財政支出績效評價體系的基本框架,,（一）一般預(yù)算績效評價體系,,子系統(tǒng)層要素層狀態(tài)層變量層指標群,2024/4/3,65,,,,,2024/4/3,66,,,,,2024/4/3,67,,,,,2024/4/3,68,,,,,2024/4/3,69,,,,,,2024/4/3,

43、70,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,實現(xiàn)績效預(yù)算改革，是一個系統(tǒng)工程。在目前條件不成熟的情況下，我國開展績效預(yù)算改革，是希望通過財政資金，形成“倒逼機制”，利用預(yù)算約束機制，推進部門改革，提高政府的執(zhí)政能力。而這種辦法，也正是各國推行績效預(yù)算的一種有效途徑。,2024/4/3,71,美國提高執(zhí)政能力的技術(shù)路線,2024/4/3,72,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,理想狀態(tài)下的績效預(yù)算改革路線：　　首先，在公共部門進行績效管理　　其次，在

44、績效管理已經(jīng)形成共識基礎(chǔ)上，開展全面的財政支出績效評價　　期間，通過績效審計，推進績效管理和財政支出績效評價　　最后，全面開展績效預(yù)算,,2024/4/3,73,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,典型國家（美國、澳大利亞等）的績效預(yù)算改革路線：　　首先，選擇典型資金，開展財政支出績效評價　　其次，通過財政支出績效評價，推進公共部門的績效管理，同時總結(jié)經(jīng)驗，全面推進財政支出績效評價　　其次，通過績效審計、政府目標量化等，推進績效管理

45、　　最后，先在項目預(yù)算領(lǐng)域，推進績效預(yù)算，然后，把整個公共部門的預(yù)算，轉(zhuǎn)化為一個項目預(yù)算集，推進全面的公共部門績效預(yù)算。,,2024/4/3,74,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,中國典型地區(qū)（南海）的績效預(yù)算改革路線：　　首先，在典型領(lǐng)域開展績效評價　　其次，總結(jié)績效評價經(jīng)驗，形成全面的績效評價體系，推進公共部門的績效管理　　最后，形成人員經(jīng)費標準化、項目經(jīng)費績效化的績效預(yù)算體系,,2024/4/3,75,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線

46、,財政部的改革路線是：2002年起，開始倡導(dǎo)績效預(yù)算2003年起，財政部相關(guān)司局開始試點探索2004年起，各地開展績效評價試點探索2007年起，全面開展財政支出績效評價試點，各地財政部門逐步建立績效評價機構(gòu)2010年，財政部在預(yù)算司成立績效評價處2011年，開始建立預(yù)算績效管理體系,,2024/4/3,76,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,審計署： 從2005年起，就開始績效審計，并希望通過績效審計，成為公共部門績效管

47、理的主體人事部： 從2006年起，開始計劃把對行政事業(yè)單位的考核制度，轉(zhuǎn)化為績效考核體系；從2008年起，開始在事業(yè)單位試行績效工資制度,2024/4/3,77,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,結(jié)論：　　中國的績效預(yù)算改革，建立起以績效為核心的績效管理體系，從而推進行政管理體制改革，這是改革的最終目標。改革的起點，是財政支出績效評價。績效預(yù)算體系，是財政改革的最終目標，但在整個績效預(yù)算改革中，僅僅是中間目標?？冃徲嫞瑒t是推進這

48、些改革的重要外部動力。,2024/4/3,78,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,結(jié)論：　　我國財政部門一直是績效預(yù)算改革的主推者，但要把績效預(yù)算的方法全面用到部門預(yù)算編制上，仍然在技術(shù)上存在著一定的困難。當(dāng)前主要是按照“項目預(yù)算績效化、部門預(yù)算標準化”的邏輯，部門預(yù)算的核心是標準化，項目預(yù)算的核心是績效化。,2024/4/3,79,五、如何開展績效管理,1、什么是績效管理2、績效管理的基本原則3、項目預(yù)算的績效管理4、一般預(yù)算的績效

49、管理,2024/4/3,80,五、如何開展績效管理,所謂績效管理，就是以績效為核心，把私人領(lǐng)域的一些理念引入公共領(lǐng)域，對政府內(nèi)部管理制度、運行機制進行全面的改革，提高政府的執(zhí)政能力。,什么是績效管理,2024/4/3,81,五、如何開展績效管理,因此，推進績效管理，實際上是指政府運行方式的改革。它的核心，是提高政府的工作效能。它的內(nèi)容，包括了各項政府運行機制和管理制度的改革。它的目標，是減少政府運行成本，提高政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的產(chǎn)

50、出。,什么是績效管理,2024/4/3,82,五、如何開展績效管理,績效管理的基本原則：　　　　　　投入產(chǎn)出法,績效管理的基本原則,2024/4/3,83,五、如何開展績效管理,項目預(yù)算是針對某一項目設(shè)立的預(yù)算。而每個項目，都是要固定目標的。因此，項目預(yù)算的績效管理，實際上就是圍繞著項目目標（績效），實現(xiàn)的項目管理。,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,84,五、如何開展績效管理,1、項目的定義　　朱蘭：項目就是一個計劃要解決的問

51、題。　　美國項目管理協(xié)會（PMI）：項目是為了完成某一獨特的產(chǎn)品、服務(wù)或任務(wù)所作的一次性努力。,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,85,五、如何開展績效管理,2、項目的特點　　有明確界定的目標　　項目的執(zhí)行是通過一系列關(guān)聯(lián)任務(wù)來完成的　　項目有具體的時間計劃　　項目是一次性努力，獨一無二的　　項目包含一定的不確定性　　項目需要運用各種資源來執(zhí)行　　項目組織的臨時性和開放性　　每個項目都有客戶,項目預(yù)算的績效管理,2

52、024/4/3,86,五、如何開展績效管理,3、項目管理的基本模型c=f (p, t ,s)C：費用或預(yù)算約束范圍，即費用指標P：達到預(yù)算的績效，即目標T：按時，即進度指標D：符合指定的工作范圍，即性能指標即：項目管理的目標就是在一定的預(yù)算范圍內(nèi)，　　能夠按時按質(zhì)地完成任務(wù)。,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,87,五、如何開展績效管理,4、項目管理方法計劃評審技術(shù)關(guān)鍵路徑方法網(wǎng)絡(luò)圖分析技術(shù)項目成本管理,項目

53、預(yù)算的績效管理,項目合同管理項目質(zhì)量管理項目沖突管理項目風(fēng)險管理項目人力資源管理,2024/4/3,88,五、如何開展績效管理,項目預(yù)算的控制要素,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,89,五、如何開展績效管理,項目預(yù)算的績效管理,依據(jù)鏈與證據(jù)鏈：控制時間、資金與質(zhì)量的重要條件如何控制與管理公共項目的時間與資金？這是項目預(yù)算績效管理的核心問題。通過對一些公共項目的解剖，我們發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠財務(wù)數(shù)據(jù)，是不可能控制整個項目的質(zhì)量、

54、時間與資金的。因此，必須對公共項目執(zhí)行中相關(guān)的信息進行全方位的管理。在浩如煙海的數(shù)據(jù)中，如何尋找我們所需要的數(shù)據(jù)，并通過對這些數(shù)據(jù)的管理，來實現(xiàn)項目執(zhí)行管理的目標？這是解決問題的關(guān)鍵。,2024/4/3,90,五、如何開展績效管理,為此，我們提出了依據(jù)鏈和證據(jù)鏈的理論：所謂依據(jù)鏈，就是項目資金撥款的依據(jù)，這些依據(jù)，從項目立項報告開始，到固定資產(chǎn)移交表為止，它是項目執(zhí)行單位據(jù)以開展本項公共項目的基本依據(jù)。在這些依據(jù)中，最主要的依據(jù)，就是

55、項目執(zhí)行單位與其他部門簽訂的各類合同。之所以稱之為依據(jù)鏈，就是指從項目立項到項目結(jié)束，所有的合同，都是有著嚴密的邏輯關(guān)系：因為要甲項事務(wù)，因此簽訂了甲號合同；甲號合同執(zhí)行完后，就要執(zhí)行乙項事務(wù)，就是簽訂乙項合同。在一個公共項目中，從第一個合同，到最后一個合同，實際上形成了一個項目執(zhí)行階段的各個鏈條。抓住證據(jù)鏈，可以很好的掌握項目的質(zhì)量，并能把握住項目的進度和項目撥款的時間。,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,91,五、如何開展績效

56、管理,所謂證據(jù)鏈，是指項目資金撥款的證據(jù)。所有的資金支出，都是需要一定的原始票據(jù)作為證據(jù)的。在公共項目管理中，除了財務(wù)制度所規(guī)定的原始證據(jù)外，還存在著一系列證明某項業(yè)務(wù)進展的證據(jù)資料。如領(lǐng)料單、土方記錄單等。只有取得了這些證據(jù)，才能真正把握住項目執(zhí)行的真實情況。證據(jù)鏈是建立在依據(jù)鏈基礎(chǔ)之上的。沒有合同，就沒有合同執(zhí)行所產(chǎn)生的證據(jù)。由于依據(jù)形成了鏈條，因此，證據(jù)也形成了相應(yīng)的鏈條。,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,92,五、如何開

57、展績效管理,項目預(yù)算績效管理核心內(nèi)容（1）審查依據(jù)鏈的邏輯性，看每一個依據(jù)，是不是可以形成整個項目依據(jù)鏈的一個環(huán)節(jié)。通過依據(jù)鏈的環(huán)環(huán)相扣，可以解決很多項目造假的問題。（2）審查每一個依據(jù)的準確性，看每一個依據(jù)的內(nèi)容，不是必需。（3）審查好每一個證據(jù)的合法、真實、有效性。一個依據(jù)，是通過若干個證據(jù)來實現(xiàn)的。因此，每個證據(jù)是不是合法、真實、有效，將直接影響著項目的質(zhì)量，也影響著資金撥付的質(zhì)量。,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,9

58、3,五、如何開展績效管理,當(dāng)然，為了實現(xiàn)這些目標，還必須根據(jù)項目預(yù)算的要求，建立一系列的項目管理制度。從而保證績效目標的實現(xiàn)。,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,94,五、如何開展績效管理,（1）項目庫管理制度（2）立項管理制度（3）評審管理制度（4）招投標管理制度（5）概算、預(yù)算審批制度（6）項目執(zhí)行管理制度（7）決算審批制度（8）固定資產(chǎn)移交制度,項目預(yù)算的績效管理,2024/4/3,95,五、如何開展績效管理,按

59、照發(fā)達市場經(jīng)濟國家的理念，一般預(yù)算，即部門預(yù)算，實際上也是以項目預(yù)算群的形式出現(xiàn)的。因此，從根本意義上講，一般預(yù)算管理，就是對項目群的績效管理。,一般預(yù)算的績效管理,2024/4/3,96,案例：明尼蘇達州農(nóng)業(yè)部１９９６年績效報告　明尼蘇達州是美國各州中績效預(yù)算改革成績比較顯著的。1992年該州頒發(fā)了“明尼蘇達里程碑”文件(Minnesota milestones)，該文件中勾勒35個主題，20個主要任務(wù)，和79個重要事件（miles

60、tones）。并于1994年開發(fā)了年度績效報告。這里僅選取了農(nóng)業(yè)部績效報告中的一段。從中可以看出，在這份績效報告中，既進行了計劃（目標）績效與實際績效的比較，并且，它的績效目標，實際上包括了三年的戰(zhàn)略性目標。,五、如何開展績效管理,一般預(yù)算的績效管理,2024/4/3,97,規(guī)劃：保護服務(wù)任務(wù)１：保護健康，通過有效的檢查和抽樣計劃，提供符合州和聯(lián)邦標準的奶制品和食品，減少由于食品原因產(chǎn)生的疫病。目標２：最初檢查，全部被檢食品至少有９

61、５％的通過率測量１：商家通過初次檢查的百分率,農(nóng)業(yè)化學(xué)設(shè)備由“農(nóng)作物和植物保護部”管理，這個部通常定期檢查使用的設(shè)備，保管和分發(fā)農(nóng)業(yè)化學(xué)藥品，以及通過保護措施，保護和防止農(nóng)業(yè)化學(xué)設(shè)備泄漏。以上績效顯示，該部門達到和超過了它的目標一每年檢查1/4的化學(xué)設(shè)備。,一般預(yù)算的績效管理,2024/4/3,98,任務(wù)９：通過常規(guī)檢查保證農(nóng)業(yè)化學(xué)設(shè)備的合格 目標１：每年檢驗全部許可的１４９０個農(nóng)業(yè)化學(xué)設(shè)備 中的372.5個（２５％）

62、 測量１：檢驗的設(shè)備數(shù),該任務(wù)是農(nóng)業(yè)部的主要活動，為了確保食品安全提供，通過這個規(guī)劃，使更多的食品和奶制品通過檢驗，意愿的（目標）績效真實地達到，可以確保生產(chǎn)和提供給人民安全的食品。,一般預(yù)算的績效管理,2024/4/3,99,五、如何開展績效管理,我國目前的一般預(yù)算管理，仍然是一種“以人管事”基礎(chǔ)下的管理體制，它與績效預(yù)算所要求的“管事不管人”的體制是完全不同的。因此，在現(xiàn)行的條件下，我國推行績效管理，就是要根據(jù)私人領(lǐng)域的一些理

63、念，強化機構(gòu)內(nèi)部改革，提高機關(guān)工作效率，最后向項目群管理方向轉(zhuǎn)變。,一般預(yù)算的績效管理,2024/4/3,100,六、如何開展預(yù)算績效管理,,2024/4/3,101,六、如何開展預(yù)算績效管理,目前，我國大多數(shù)地區(qū)跳過了績效管理這一環(huán)節(jié)，而直接進入財政支出績效評價。無論從理論上，還是從實踐上講，這種做法的效果都并不理想。一些財政支出績效評價做得好的地區(qū)，實際上把績效管理與績效評價并在一起進行操作，效果比較理想?；诖耍斦刻岢隽祟A(yù)

64、算績效管理這一概念，其目標，就是把績效評價與績效管理結(jié)合起來，有效推進財政與行政事業(yè)單位的改革。,2024/4/3,102,六、如何開展預(yù)算績效管理,因此，我們建議，按照如下的步驟，推預(yù)算績效管理。,2024/4/3,103,六、如何開展預(yù)算績效管理,選定評價對象－　?。u價對象解剖－績效管理指標－－　?。冃Ч芾砼c績效評價并舉－－　?。冃Ч芾碇剡^程管理，績效評價重時點管理－－績效評價結(jié)果與績效管理的對接：評價結(jié)果影響預(yù)算安排、

65、影響管理力度－－完整的預(yù)算績效管理體系,2024/4/3,104,六、如何開展預(yù)算績效管理,（一）選擇績效評價對象在目前情況下，我們建議，先選擇項目預(yù)算開展績效評價。對項目預(yù)算的選擇上，可按如下原則進行：1、先選擇政府最關(guān)心的項目，如民生項目等。2、操作相對簡單。3、容易定量化分析。4、對其他項目有示范效應(yīng)。,2024/4/3,105,六、如何開展預(yù)算績效管理,（二）明確績效目標在目前“三定方案”下，項目績效目標很難確定。

66、因此，需要通過財政與被評價機構(gòu)的協(xié)調(diào)，來確立績效目標。績效目標與政府職能廣東南海區(qū)檔案局案例,2024/4/3,106,六、如何開展預(yù)算績效管理,（三）建立績效評價指標體系項目解剖，涉及到指標選擇問題。建議:1、對指標進行大類管理。如公共目標實現(xiàn)程度，項目管理程序，資金效率效益等，再進行相關(guān)的細分。2、指標不能太多，實際操作中，一大類指標，最多有五個子指標。3、指標的權(quán)數(shù)，應(yīng)根據(jù)實際，通過預(yù)測算，進行調(diào)整。,2024/4/3

67、,107,,,,中央財政林業(yè)科技推廣示范資金省級管理工作績效評價計分標準,2024/4/3,108,六、如何開展預(yù)算績效管理,（四）組織好績效評價工作財政支出績效評價的核心，是如何處理好專家組、財政局與評價對象的關(guān)系1、專家組，除了當(dāng)?shù)貙＜彝?，原則上應(yīng)有一個以上外地專家，一個以上非該系統(tǒng)專家（如城建項目，可選擇評估公司人員）。政府官員可以作為專家參加，但不能太多。最好請人大參加。2、財政局對績效評價承擔(dān)著組織主體的職能，其核心，一

68、是選好專家，二是對評價方法進行科學(xué)設(shè)計，三是選好評價項目，四是用好評價結(jié)果。3、如僅僅開展績效評價，往往只有約束機構(gòu)，沒有激勵機制，因此，必須績效評價與績效管理結(jié)合，形成約束激勵機制，調(diào)動被評單位積極性。4、專家組、財政局、評價對象之間，必須既要保持評價工作的獨立公正性，更要保持評價與財政工作和評價對象工作的對接，千萬不能出現(xiàn)為評價而評價的問題。,2024/4/3,109,六、如何開展預(yù)算績效管理,（五）績效評價結(jié)果的應(yīng)用績效評價