從權(quán)責(zé)財務(wù)報告到預(yù)算透明度

1、CHINASTATEFINANCEI特別關(guān)注從權(quán)責(zé)財務(wù)報告到預(yù)算透明度口中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君今年預(yù)算報告的主基調(diào)無疑是全面深化財稅改革，重心在于預(yù)算改革和稅制改革。在政府承諾推動的預(yù)算改革中，增進(jìn)預(yù)算透明度和加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告(以下簡稱權(quán)責(zé)報告)制度十分引人注目?，F(xiàn)收現(xiàn)付制財務(wù)報告的局限性政府財務(wù)報告是幫助使用者解讀政府“財務(wù)秘密“的主要工具，也是預(yù)算透明度的重要技術(shù)基礎(chǔ)。與多數(shù)國家一樣，目前我國仍然采用傳統(tǒng)

2、的現(xiàn)收現(xiàn)付制政府財務(wù)報告(以下簡稱現(xiàn)金報告)制度。上個世紀(jì)90年代初以來，發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家逐步轉(zhuǎn)向了權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(以下簡稱權(quán)責(zé)會計)和權(quán)貴報告，有些罔家還一并轉(zhuǎn)向了權(quán)責(zé)發(fā)生24制預(yù)算。相比而言，我國已經(jīng)滯后。學(xué)界的相關(guān)研究旱已開展，但政府啟動權(quán)責(zé)報告的試點(海南省)始于2011年。目前試點范圍已擴(kuò)展到20多個省級轄區(qū)，且限于地方政府。與公司財務(wù)報告一樣，政府財務(wù)報告的直接目的也在于向使用者報告相關(guān)信息，現(xiàn)金報告和權(quán)責(zé)報告莫不如

3、此。與權(quán)責(zé)報告不同，現(xiàn)金報告只是集中報告現(xiàn)金信息:現(xiàn)金流入、現(xiàn)金流出和現(xiàn)金余額。鑒于合規(guī)性控制(防范腐敗和違規(guī))的焦點在于追蹤現(xiàn)金流，也由于現(xiàn)金資源是政府可從預(yù)算中定期合法獲取的最重要的資源，現(xiàn)金報告是任何財務(wù)報告中不可或缺的基本成分。采用權(quán)責(zé)報告并不意味著放棄現(xiàn)金報告，而是指將報告基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換為權(quán)貴基礎(chǔ)，使之能夠披露現(xiàn)金報告不能披露的信息，特別是資產(chǎn)、負(fù)債和完全成本信息。對于合規(guī)性控制目的而言，現(xiàn)金報告是合意的(通常需要與報告支出承諾的系

4、統(tǒng)相配合)。盡管如此，現(xiàn)金報告仍有三個主要的局限性。首先，報告的范圍過于狹隘:不能報告非現(xiàn)金信息。財政擔(dān)保、政策承諾(比如承諾提高公務(wù)員工資和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn))、以往開支形成的資產(chǎn)、應(yīng)付的債務(wù)利息，以及其他具有中長期財政效應(yīng)的政策行動，并不在當(dāng)年產(chǎn)生相應(yīng)的現(xiàn)金流，在現(xiàn)金報告中無法加以披露。其次，信息過于滯后?，F(xiàn)金信息屬于典型的“事后信息即只是在“壞結(jié)果“(比如擔(dān)保事項中的違約與賠償)發(fā)生后，現(xiàn)金流才會發(fā)生并被記錄和報告，但此時已經(jīng)來不及采取任

5、何預(yù)防性行動了。這種重事后救火、忽視事前防火的特征，對于管理財政風(fēng)險而言幾乎是致命的缺陷。第三，現(xiàn)金信息易被操縱。舉例來說，如果某級政府故意將當(dāng)年的預(yù)算支出推移到財政年度以后支付，這筆支付就不會記錄在當(dāng)年的賬目中，從而粉飾了政府的財務(wù)狀況。實際上，由于高風(fēng)險交易(包括擔(dān)保)的財政效應(yīng)、債務(wù)和資產(chǎn)并不納入報告范圍，現(xiàn)金報告粉t市政府財務(wù)狀況的現(xiàn)象通常相當(dāng)嚴(yán)重。權(quán)責(zé)報告的優(yōu)勢權(quán)責(zé)報告比現(xiàn)金報告的范圍寬廣得多，這使其在信息披露的全面性和完整性

6、方面具有顯著優(yōu)勢。權(quán)責(zé)報告不僅披露現(xiàn)金信息，也披露資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費用和運營余額。其中，凈資產(chǎn)指資產(chǎn)減負(fù)債的差額。在公司場合，這個差額稱為所有者權(quán)益對于公共部門而言，由于沒有人真正持有對政府中國財政I2014.08半月刊|忠、第66才期的“權(quán)益所以其含義有了很大變化，發(fā)債而言，投資者也需要評估政府資產(chǎn)且需要大量培訓(xùn)。權(quán)責(zé)信息的可靠性也稱作“凈資產(chǎn)飛權(quán)責(zé)會計中的“收入“負(fù)債表。當(dāng)政府舉借的債務(wù)被記錄為低于現(xiàn)金信息，特別是考慮到許

7、多公共概念，其含義也不同于現(xiàn)金會計中的收“收入“(現(xiàn)金流入)時，財務(wù)狀況被粉飾資產(chǎn)(例如基礎(chǔ)設(shè)施與自然文化遺產(chǎn))和入概念。那些已經(jīng)實現(xiàn)、但仍未繳納的的程度更高。債務(wù)計量的固有困難。權(quán)責(zé)信息對于績稅款或其他繳款，在現(xiàn)金會計中并不確權(quán)貴報告的第二個優(yōu)勢在于前瞻效管理極為重要，但對于合規(guī)性控制(重認(rèn)為收入，但權(quán)責(zé)會計中需要確認(rèn)。類性。權(quán)責(zé)會計記錄交易的時間早于現(xiàn)金點在于預(yù)算執(zhí)行過程的財務(wù)合規(guī)性控制)似地，費用概念也不同于現(xiàn)金會計中的會計，即不

8、必“等到“現(xiàn)金流發(fā)生才記并不充分，甚至可能削弱合規(guī)性控制?！爸С觥?現(xiàn)金流出)概念。費用指本期經(jīng)錄，而是在交易實現(xiàn)(權(quán)利或責(zé)任發(fā)生)濟(jì)資源的消耗，包括折舊、推銷、準(zhǔn)備的當(dāng)時即予記錄。只要符合會計準(zhǔn)則對權(quán)貴報告如何增進(jìn)預(yù)算透明金計提、應(yīng)付利息等非現(xiàn)金費用?！柏?fù)債“的界定標(biāo)準(zhǔn)，政府的政策承諾在我看來，我國采用某種形式的運營余額指收入減去費用的差額。形成的支出義務(wù)，包括合約義務(wù)(如擔(dān)權(quán)責(zé)報告，其主要優(yōu)勢正在于增進(jìn)透明在公司場合，這個差額定義為

9、“凈利潤“保)、法定義務(wù)(比如養(yǎng)老金支付)，也度。今年的預(yù)算報告再次強調(diào)增進(jìn)預(yù)算(或虧損)。公共部門不以贏利為目的，包括環(huán)境欠賬和財務(wù)拖欠，都將被報告透明度，同時將努力方向確定在細(xì)化預(yù)通常也沒有贏利，少有例外。如果運營為負(fù)債。如此，資產(chǎn)負(fù)債表將更為可信。算編制和公開的層次(項級科日)上:余額為正，表明當(dāng)年獲得的經(jīng)濟(jì)資源，由于缺失了資產(chǎn)負(fù)債表這個關(guān)鍵性的工加快建立權(quán)貴報告被當(dāng)作一個平行的預(yù)大于當(dāng)年提供服務(wù)的資源消耗，也就是具，現(xiàn)金會計與報

10、告無法提供對于預(yù)警算改革措施對待。這樣的處理讓人們很可以繼續(xù)用于未來年度提供服務(wù)的剩余至關(guān)緊要的前瞻性信息。難看清兩者間的緊密關(guān)聯(lián)ο實際上，就資源如果為負(fù)，表明當(dāng)年提供服務(wù)消此外，權(quán)責(zé)報告還可提供完全成本強化預(yù)算透明的技術(shù)基礎(chǔ)而言，沒有其耗的資源，多于當(dāng)年籌措的資源，需要信息，這對于改進(jìn)決策制定非常重要。他任何一項舉措的重要性可與財務(wù)報告用其他來源的資源加以彌補。這就是運在服務(wù)外包、租賃、購買以公共定價等制度相提并論。沒有真正意義上的完

11、整營余額的含義。場合，完全成本信息必不可少?？冃Ч艿恼攧?wù)報告制度，增進(jìn)預(yù)算透明度由于報告范圍大為擴(kuò)展，權(quán)責(zé)報告理也高度依賴完全成本信息。完全成本的努力將會落空。很難想象，如果公司為評估政府真實的財務(wù)狀況提供了更好對于支持財政分權(quán)化改革也很關(guān)鍵。完不編制和披露權(quán)貢基礎(chǔ)的財務(wù)報告，投的工具。與現(xiàn)金報告不同，權(quán)責(zé)報告至全成本還是政府間責(zé)制的基石，即沒有資者、債權(quán)人和其他利益相關(guān)者如何能少覆蓋政府資產(chǎn)負(fù)債表、運營表(收入成本問責(zé)就沒有真正的

12、政府問責(zé)。對于夠解讀公司的秘密。對于政府而言，情費用表)和現(xiàn)金流量表，通常還要包括政府決策制定，現(xiàn)金會計與報告都會造形并無什么不同。資本支出報告和財政風(fēng)險報告。這五張成成本的系統(tǒng)低估(因為忽視非現(xiàn)金費然而，除非滿足幾個基本的前提條基本的報告構(gòu)成了一個全方位的信息體用)，相應(yīng)地造成收益高估，從而帶來過件，否則，權(quán)貢報告并不必然會增進(jìn)預(yù)系，可以有效彌補現(xiàn)金報告過于狹隘的于樂觀的決策。那也不計成本的“亂作算透明度。首先，政府的預(yù)算分類與會局限

13、性。與公司場合類似:僅僅根據(jù)現(xiàn)為“(如政績工程或形象工程)ZB斤以盛計分類應(yīng)盡可能相一致，并且應(yīng)盡可能金流入、流出、余額來判斷財務(wù)狀況非行，與此密切相關(guān)。遵循國際標(biāo)準(zhǔn)其次，政府應(yīng)定期編制常不可靠，容易產(chǎn)生誤導(dǎo)性。舉例來說，完全成本概念也有助于矯正私人部和披露至少五張基本的權(quán)責(zé)報表:資產(chǎn)許多地方政府通過大量減少資產(chǎn)(所有門在服務(wù)競爭中的不利地位。設(shè)想某個負(fù)債表、收入費用表(即前述的政府運權(quán)或使用權(quán))的方式，包括過度開采自地方政府正考慮將街

14、道垃坡清掃外包。營表)、現(xiàn)金流量表、資本支出表和財政然資源(礦產(chǎn)和土地)，來獲取橫財(當(dāng)那也參與投標(biāo)的私人部門肯定會以完全風(fēng)險表，這些報表與報告應(yīng)適應(yīng)于各級年財政收入猛增)。在現(xiàn)金報告下，政府成本概念為基礎(chǔ)進(jìn)行投標(biāo)，但政府機(jī)構(gòu)政府及其直屬部門再次，權(quán)責(zé)報告與的財政狀況看起來“好得很但一旦(環(huán)衛(wèi)部門)會以支出概念為基礎(chǔ)投標(biāo)，權(quán)責(zé)會計的改革應(yīng)一并進(jìn)行，最好后者觀察其資產(chǎn)負(fù)債表，很快就可以作出判這樣，前者就會明顯處于不利地位。公先行一步最后，