鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在的問題與應(yīng)對措施

1、鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在的問題與應(yīng)對措施王建成(風(fēng)縣水土保持預(yù)防監(jiān)督站陜西風(fēng)縣721700)摘要隨著新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的有序推進(jìn)，招商l資項目的落地開工和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)，不可避免的造成人為水土流失，情況日趨嚴(yán)重。鳳縣水土保持監(jiān)督工作面臨十分嚴(yán)峻的局面，針對鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀，指出現(xiàn)階段存在的問題，并提出相應(yīng)的應(yīng)對措施。關(guān)鍵詞水土保持執(zhí)法；存在；問題；應(yīng)對措施中圖分類號：1、，21111文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)

2、法工作是風(fēng)縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，肩負(fù)著督促全縣各類生產(chǎn)建設(shè)項目，落實水土保持“三同時”制度、履行水土保持法的重任。水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作是落實縣委縣政府提出的建設(shè)“水韻江南、七彩鳳縣”、“大秦嶺的會客廳”、“秦嶺花谷”的需要，是落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建水土保持生態(tài)文明的需要，也是支撐“六個鳳縣”建設(shè)的重要舉措，更是鳳縣深入貫徹《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》，有效控制人為水土流失的需要，還是水行政主管部門依法履行職責(zé)的需要。因此

3、，在現(xiàn)階段加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，既能提高社會各界的水土保持法律意識，落實好水土保持“三同時”制度，又能提高自身水土保持依法行政水平，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)項目依法依規(guī)履行法定義務(wù)，實現(xiàn)水土保持監(jiān)督管理工作再上臺階。1水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在的問題1991年頒布的《水土保持法》，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)中一直處于比較弱勢地位，在部分人的思維當(dāng)中，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)意識當(dāng)中，都認(rèn)為水土保持無關(guān)大局，甚至有礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此造成基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作

4、舉步維艱。2011年修訂的《水土保持法》和2013年頒布的《陜西省水土保持條例》的實施，對水土保持工作具有重大的現(xiàn)實意義，但是由于各種因索的制約和大家的慣性思維，當(dāng)前的水保持監(jiān)督工作依然面臨諸多困境。(1)行政干涉仍然存在。依法治國理念推行已多年，社會主義法律體系已基本建立，但人們在“權(quán)力重于法律”的傳統(tǒng)意識和GDP考核雙重支配下，或出于行業(yè)利益的目的，權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員利用手中的行政公權(quán)力，逾越法律層面而“施加”行政干涉。其突出特征

5、為：①部門利益保護(hù)思想嚴(yán)重，超越法律賦予自身權(quán)限，擅自突破法律限制，不能很好履行法律義務(wù)。如國土資源部門在近幾年搞的建設(shè)用地占補(bǔ)平衡項目，恢復(fù)農(nóng)田時不采取水土保持防護(hù)措施，在坡面大量取土、削坡造成新的人為水土流失；在審批開山炸石項目時，不落實項目水土保持措施，超越法律賦予權(quán)限違法審批，造成開山采石項目施工區(qū)與周圍環(huán)境不協(xié)調(diào)，棄渣棄土隨處可見，有些甚至堆棄到河道，影響行洪。②在上級意志和權(quán)力影響下，降低了水土保持執(zhí)法力度。如上級領(lǐng)導(dǎo)通過對

6、下級施加影響，或曲解法律規(guī)定，要求對部分生產(chǎn)建設(shè)項目實行特殊保護(hù)等措施，造成水保監(jiān)督執(zhí)法大打折扣。目前，最突出的表現(xiàn)是：地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有的甚至搞“政績工程”、“形象工程”，采取“先上車、后買票”的策略，企業(yè)出于減少投資成本，置水保法律法規(guī)于不顧，不按要求編報水土保持方案，不落實水土保持防治措施。③部分相關(guān)部門不嚴(yán)格履行《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》賦予的職責(zé)，違法審批項目。如環(huán)保部門、國土資源部門在環(huán)評、采礦許可證頒

7、布時不查驗是否有水利局批復(fù)的水土保持方案，越權(quán)審批，造成水土保持監(jiān)督工作被動不力。④行業(yè)內(nèi)部也存在履法不到位現(xiàn)象。如在小水工程、堤防工程立項及建設(shè)過程中，忽視水土保持措施，不編制水土保持方案，不走審批程序，在工程建設(shè)的同時，雖保護(hù)了河邊基本農(nóng)田和村莊，解決了群眾吃水難問題，但又造成新的水土流失，棄土棄渣淤積河道，成為汛期行洪新的障礙物。(2)取證不及時較為普遍。水土流失問題本質(zhì)上屬于環(huán)境保護(hù)范疇，分人為水土流失和自然水土流失兩類。人為水

8、土流失具有突發(fā)性、潛伏性、連續(xù)性、易變性，在生態(tài)脆弱地區(qū)具有不可恢復(fù)性等特征，在線形工程具有點多面廣、線長的特點。鳳縣地域廣闊，許多生產(chǎn)建設(shè)項目或活動地處偏僻，發(fā)現(xiàn)違法問題滯后，加上水保執(zhí)法人員少，取證設(shè)備落后，業(yè)務(wù)和法律知識儲備不足等，收集證據(jù)易出現(xiàn)主要證據(jù)不足、取證不及時、地點不明確、有些證據(jù)已滅失、現(xiàn)場勘驗不準(zhǔn)確，不能形成相互輔證連貫的證據(jù)鏈條和準(zhǔn)確勘驗數(shù)據(jù)等問題。這些問題除了客觀原因外，主觀上還有基層人員文化素質(zhì)低、不善于學(xué)習(xí)與

9、總結(jié)，都是造成取證困難和不及時的原因。(3)法規(guī)尚有未覆蓋之處。人為水土流失的成因種類多而復(fù)雜，在具體到某項違法行為時，在判斷適用何種法律上存在較大困難，有些法律法規(guī)未做規(guī)范。如《水土保持法》對在崩塌區(qū)、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失的行為，法律設(shè)置了處罰規(guī)定，但在上述范圍外的區(qū)域挖沙、取土、采石未做處罰規(guī)定，今年新頒布的《陜西省水土保持條例》也對該項未做處罰規(guī)定。又如“開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)

10、建設(shè)活動造成水土流失，不進(jìn)行治理的”，法律規(guī)定“由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)”而沒有處罰標(biāo)準(zhǔn)，這就給基層水保監(jiān)督管理工作造成困局，無法操作。(4)隊伍不穩(wěn)定素質(zhì)不高?；鶎铀帘３诸A(yù)防監(jiān)督機(jī)構(gòu)多數(shù)與水土保持工作機(jī)構(gòu)為一套機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員不固定，工作中“重治理、輕執(zhí)法”思想較重。鳳縣水保監(jiān)督執(zhí)法雖為獨立機(jī)構(gòu)，但執(zhí)法人員多為

11、退伍軍人，文化程度多為高中畢業(yè)，存在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平不高、法律知識儲備不夠。在執(zhí)法檢查過程中，水土保持執(zhí)法艱辛，工作難度大，執(zhí)法人員都愿意從事治理工作，而不愿意執(zhí)法。(5)城鎮(zhèn)建設(shè)與落實水土保持措施未有機(jī)結(jié)合。小城鎮(zhèn)建設(shè)項目如雨后春筍般一樣，在基層蓬勃發(fā)展，建設(shè)項目數(shù)量多、單體工程量小，分布面廣，各項生產(chǎn)建設(shè)導(dǎo)致大量水土流失，是造成現(xiàn)階段新的人為水土流失的主要原因。但是由于小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在資金短缺，項目法人水土保持法制意識不強(qiáng)，自身又

12、無技術(shù)手段，更談不上編報水保方案。在項目審批環(huán)節(jié)，因資金短缺，水土保持防治措施往往被忽略，在水保監(jiān)督執(zhí)法過程中困難重重，執(zhí)法人員常常受到辱罵推搡，行政處罰難以下達(dá)。2解決水保監(jiān)督執(zhí)法存在問題的應(yīng)對措施筆者對風(fēng)縣貫徹執(zhí)行水保監(jiān)督執(zhí)法工作進(jìn)行了簡要分析，指出了風(fēng)縣在執(zhí)法過程中存在的問題，也就現(xiàn)行《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》未覆蓋到的問題作了簡述。針對以上提出的問題，通過提出一些具體建議，解決縣一級水保監(jiān)督執(zhí)法工作遇到困局，引導(dǎo)縣級

13、水保監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行好水土保持法律法規(guī)，保護(hù)好當(dāng)?shù)氐乃临Y源。(1)堅持依法行政減少行政干預(yù)。隨著我國《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的實施，行政管理法律體系已基本形成，各級行政權(quán)力運(yùn)行逐步規(guī)范，行政權(quán)力行施與行政問責(zé)機(jī)制也已基本落實，各項防范和化解社會矛盾機(jī)制逐漸建立，政府工作人員依法行政意識和能力不斷提升。①加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)提高自身依法行政意識。利用當(dāng)前全省上下大力宣傳《陜西省水土保持條例》的有利時機(jī)，組織執(zhí)法人員全面學(xué)習(xí)領(lǐng)會《條例》的法律內(nèi)涵

14、，采取發(fā)送手機(jī)短信、印發(fā)宣傳品、送法下基層的形式深入開展水土保持法規(guī)宣傳“六進(jìn)活動”，特別是利用開會等方式加強(qiáng)與政府相關(guān)部門溝通，召開水土保持法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)會，通過組織學(xué)習(xí)影響相關(guān)單位及領(lǐng)導(dǎo)對水土保持法律的認(rèn)識，減少部門行政干預(yù)。②量化自由裁量權(quán)制約權(quán)力對執(zhí)法工作的干涉?！端帘３址ā泛汀蛾兾魇∷帘３謼l例》法律責(zé)任中，對違法行為的處罰幅度比較大。例如《水土保持法》第五十三條：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部

15、門責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；對生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法給予處分。這就給權(quán)力干涉執(zhí)法很大空間，而要減少權(quán)力對執(zhí)法干預(yù)最好的辦法就是細(xì)化、量化自由裁量權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，量化行政執(zhí)法自由裁量權(quán)就是行政執(zhí)法的標(biāo)尺，既規(guī)范了執(zhí)法者的執(zhí)法行為，又可以有效降低權(quán)力對行政執(zhí)法的干涉，因此，量化行政執(zhí)法裁量權(quán)勢在必行。③明確水土保持辦事程序能有效防范行政干涉。明確辦事

16、程序，建立公示制度，接受社會、群眾及上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督。辦事程序要明確各個辦理環(huán)節(jié)的細(xì)節(jié)、需要提交的資料、辦結(jié)時效、辦理人員等內(nèi)容。建立一支公正透明、規(guī)范執(zhí)法、清正廉潔的水土保持執(zhí)法隊伍，可以確保水土保持監(jiān)督管理工作實現(xiàn)規(guī)范化，能有效防范行政干涉。(2)JJn強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)提高人員素質(zhì)。執(zhí)法隊伍是否過硬，人員素質(zhì)高低決定著執(zhí)法成效，這些素質(zhì)既包括隊伍帶頭人是否具有過硬的本領(lǐng)、淵博的法律知識、開放的民主意識、依法行政的法制觀念、頑強(qiáng)的事業(yè)心、

17、廉潔奉公的服務(wù)意識和過硬的團(tuán)隊。要提高團(tuán)隊整體素質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)就必須帶頭學(xué)法、模范守法、公正執(zhí)法，對執(zhí)法人員推行準(zhǔn)人制、培訓(xùn)制、目標(biāo)考核制和淘汰制等管理手段，為想干事的人創(chuàng)造寬松的環(huán)境。水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作是一項系統(tǒng)性工程，要求執(zhí)法人員既懂專業(yè)技術(shù)、又要熟悉法律法規(guī)，還要掌握執(zhí)法技能。沒有一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高、敢碰硬的監(jiān)督執(zhí)法隊伍，執(zhí)法工作將寸步難行。在隊伍建設(shè)過程中，一是必須堅持“凡進(jìn)必考、末位淘汰”的用人機(jī)制，在本系統(tǒng)內(nèi)選拔業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)

18、明、作風(fēng)過硬的高素質(zhì)人員充實到監(jiān)督執(zhí)法隊伍；二是積極派員參加各級培訓(xùn)會，學(xué)習(xí)先進(jìn)執(zhí)法理念，提升執(zhí)法人員素質(zhì)，全面提升執(zhí)法監(jiān)督管理水平；三是爭取縣財政水土保持監(jiān)督專項經(jīng)費(fèi)落實到位，加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，保證水保違法案件查處及時、取證迅速、及時處罰。(3)以地方規(guī)范性文件促進(jìn)水保監(jiān)督工作。根據(jù)《水土保持法》規(guī)定，鳳縣政府印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格核準(zhǔn)縣級生產(chǎn)建設(shè)項目立項加強(qiáng)水土保持工作的通知》、《鳳縣人民政府關(guān)于劃定縣境內(nèi)崩塌滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)范圍

19、的通知》這兩份規(guī)范性文件。規(guī)范性文件填補(bǔ)了《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》的不足，是開展水保監(jiān)督執(zhí)法的又一利器，為風(fēng)縣水保執(zhí)法提供了輔助性政策依據(jù)。(4)加強(qiáng)部門協(xié)作明確相關(guān)職責(zé)。為了提高水保執(zhí)法效果，降低執(zhí)法成本，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作刻不容緩?！端帘３址ā泛汀兜V產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》等法律一樣，都是環(huán)境資源保護(hù)方面的法律，他們有著共性?！兜V產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》中都有條款將水土保持

20、措施審批作為礦產(chǎn)資源開采、環(huán)境影響評價的前置條件。因此，水保監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加大與發(fā)展和改革、國土資源、環(huán)保、住房和建設(shè)等部門的溝通，促進(jìn)信息交流與案件查處情況共享。通過縣政府召開水土保持專題會議，以會議紀(jì)要的形式，明確相關(guān)部門的水土保持職責(zé)。在具體執(zhí)法過程中要與各部門之間建立良好的關(guān)系，是實現(xiàn)水保執(zhí)法效果事半功倍的至關(guān)重要的一環(huán)，平時要經(jīng)常與他們進(jìn)行聯(lián)系溝通，各種違法違規(guī)現(xiàn)象盡可能在土地預(yù)審、項目立項階段、城建規(guī)劃報批前落實好水土流失防治措