宋才發(fā)土地流轉(zhuǎn)中耕地保護的法律問題探討

1、1宋才發(fā)：土地流轉(zhuǎn)中耕地保護的法律問題探討宋才發(fā)：土地流轉(zhuǎn)中耕地保護的法律問題探討土地流轉(zhuǎn)中耕地保護的法律問題探討土地流轉(zhuǎn)中耕地保護的法律問題探討馬國輝宋才宋才發(fā)?（中央民族大學法學院，北京100081）摘要土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民實現(xiàn)對承包土地經(jīng)濟權(quán)利的重要方式之一。土地流轉(zhuǎn)必須保證農(nóng)地用途不改變，土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本底線不突破，必須強化管控落實最嚴格的耕地保護制度。要深化農(nóng)村土地管理制度改革，落實耕地數(shù)量和質(zhì)量占補平衡制度，建設高標準的基本

2、農(nóng)田，注重維護耕地保護者的合法權(quán)益。關鍵詞關鍵詞土地流轉(zhuǎn)；耕地保護；占補平衡；基本農(nóng)田土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)部的農(nóng)戶或者其他經(jīng)濟組織的行為，是土地承包者實現(xiàn)對承包土地經(jīng)濟權(quán)利的一種方式。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要賦予農(nóng)民對其所承包的土地依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，依法享有承包土地合法流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保的權(quán)利，允許并鼓勵農(nóng)民以

3、其承包土地經(jīng)營權(quán)入股的方式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定堅實的基礎。本文擬就土地流轉(zhuǎn)中耕地保護的相關法律問題略陳管見。一、在土地流轉(zhuǎn)中保護耕地的制度性安排一、在土地流轉(zhuǎn)中保護耕地的制度性安排土地流轉(zhuǎn)必須保證農(nóng)地用途不改變。推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的和出發(fā)點是為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，重點是支持和鼓勵農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)。盡管國家取消了農(nóng)業(yè)稅并且以最低收購保護價保護

4、農(nóng)民的種糧積極性，但是仍然無法抵消化肥、農(nóng)藥、種子價格連年上漲帶來的負面效應。由于種植糧食的比較效益偏低，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向具有不可避免性。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2013年底全國共流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包耕地3.4億畝，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積在50畝以上的個體專業(yè)大戶，首次實現(xiàn)并突破287萬戶，家庭農(nóng)場的數(shù)量也首次超過87萬個①。與此同時我們也必須清醒地看到，一些地方確實出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”的傾向。譬如，有少數(shù)地方通過土地流

5、轉(zhuǎn)方式，以觀光園、生態(tài)園等形式改頭換面地把農(nóng)地改做其他用途。因而各級地方政府一定要堅持嚴格的土地用途管制政策，嚴禁破壞農(nóng)用地、圈占閑置可利用土地、撂荒耕地，對違法違規(guī)圈地行為要依法予以嚴厲打擊，確保13億中國人飯碗的耕地面積不減少。中央政府極力推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不是為了盲目地鼓勵工商資本到農(nóng)村去隨意圈地，從一開始就提出要對工商業(yè)租賃農(nóng)戶承包地設置嚴格的門檻①。但是有些地方也確實出現(xiàn)了?作者簡介作者簡介馬國輝（1982—），苗族

6、，貴州省遵義市人，中央民族大學法學院2012級在讀博士生，研究方向為“民族地區(qū)經(jīng)濟法律制度研究”。宋才發(fā)（1953—），漢族，湖北省武穴市人，法學博士，中央民族大學原法學院院長、國家二級教授，博士生導師，主要從事民族地區(qū)經(jīng)濟法律制度研究?；痦椖浚夯痦椖浚赫撐臑樗尾虐l(fā)主持的國家“985工程”中央民族大學第三期建設重點立項項目：民族地區(qū)經(jīng)濟法律制度研究（項目編號：CUN98532）；2013年度國家社科基金項目：民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的

7、可持續(xù)發(fā)展問題研究（項目批準號：13BMZ076）的研究成果之一。①截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)的比例達到26%，比2008年底提高17.1個百分點。經(jīng)營面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬個。李慧.土地如何“轉(zhuǎn)”起來[N].光明日報20140324(10).3抉擇權(quán)，實實在在地維護千百萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法土地權(quán)益。無論農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度如何改革？無論農(nóng)村土地如

8、何流轉(zhuǎn)？只有始終堅持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本底線不動搖，才能夠確保農(nóng)民的根本利益不受侵犯和社會的長治久安。強化管控落實最嚴格的耕地保護制度。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設對土地需求呈剛性增長，加上各類違法違規(guī)占用耕地屢禁不止，補償耕地又缺乏持續(xù)后勁，堅守18億畝“紅線地”的壓力將成為一種常態(tài)，必須切實建立起有效的耕地保護長效機制，堅定不移地實施最為嚴格的耕地保護制度，像珍惜眼珠子一樣愛護每一寸耕地。各級地方政府一定要按照國

9、家制定出臺的“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展的總體目標和具體要求，進一步科學合理地修改、調(diào)整原有的“土地利用總體規(guī)劃”，明確地界定中小城市能夠開發(fā)拓展的具體邊界、劃定不可逾越的“永久基本農(nóng)田”和實施“生態(tài)保護”的紅線，依法強化“土地利用總體規(guī)劃”的硬約束；一定要嚴格控制中小城市建設用地的規(guī)模，做到盡量避讓優(yōu)質(zhì)耕地，強化土地利用規(guī)劃的基礎性、約束性作用。各級地方政府要進一步嚴格建設占用耕地的審批制度，凡屬不符合“土地利用總體規(guī)劃”具體要求的，不符合“耕

10、地占補平衡”驗收標準和置換條件的，不符合國家法律法規(guī)規(guī)定的“征地補償安置政策”的，以及不符合國家規(guī)定的“用地標準”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”和“供地政策”的建設項目，一律不得通過建設用地預審。各級地方政府一定要嚴格執(zhí)行“以補定占、先補后占”的建設用地規(guī)定，引導各類在建項目和即將動工建設項目不占用或者少占用耕地。各級地方政府一定要充分利用國家頒布的“農(nóng)用地分等定級”的標準和操作辦法，充分利用已有的土壤地質(zhì)普查狀況、調(diào)查測評分析成果，進一步完善現(xiàn)有

11、耕地和后備耕地資源質(zhì)量等級的評定工作。各級政府在嚴格劃定和依法保護“永久基本農(nóng)田”的進程中，任何單位和個人不得擅自改變業(yè)已劃定的基本農(nóng)田布局，不得擅自降低基本農(nóng)田的質(zhì)量標準，不得擅自占用或者改變基本農(nóng)田的法定用途。凡屬符合法定條件、“用地標準”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”和“供地政策”的建設項目，在建設的過程中確需占用或者改變基本農(nóng)田格局的，必須嚴格按照程序規(guī)定報經(jīng)國務院批準，并且做到優(yōu)先將同等面積的優(yōu)質(zhì)耕地補劃為基本農(nóng)田。所以，《關于強化管控落

12、實最嚴格耕地保護制度的通知》明確要求，凡屬農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)準備實施流轉(zhuǎn)、抵押和擔保的，一定要在堅持最嚴格的耕地保護制度的前提下進行，堅決做到農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設①。即使是國家提倡和支持的設施農(nóng)業(yè)項目，也必須盡可能地利用農(nóng)村閑置土地、存量建設用地和事實上的非耕地，不得以任何理由違規(guī)占用基本農(nóng)田。各級國土資源部門一定要切實增強保護耕地的責任感和使命感，依法保障各項耕地保護激勵機制、支持“三農(nóng)”政策的系統(tǒng)性、權(quán)威性和

13、穩(wěn)定性，探索建立鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營的支持政策，把中央政府耕地保護戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為地方政府和農(nóng)民保護耕地持續(xù)的動力。二、在土地流轉(zhuǎn)中保護耕地的法治舉措二、在土地流轉(zhuǎn)中保護耕地的法治舉措要深化農(nóng)村土地管理制度改革。從改革開放初期的農(nóng)地小塊化經(jīng)營到集中連片的適度規(guī)模經(jīng)營，這是農(nóng)村土地經(jīng)營體制改革面臨的新趨向。每當土地交易成本高于交易利益的時候，農(nóng)戶就會拒絕參加集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，甚至在土地經(jīng)營效益低下不如

14、外出打工，土地流轉(zhuǎn)又非常困難的情況下，農(nóng)戶只能夠別無選擇地采取將土地拋荒的出路。因而降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本，是當下促進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要措施。十二屆全國人大①《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押、擔保等，必須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下進行，堅持農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設，嚴禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農(nóng)家樂、私人會所等。各級地方政府要引導