行政管理學(xué)科發(fā)展基本概述

1、行政管理學(xué)科發(fā)展基本概述行政管理學(xué)科發(fā)展基本概述一當(dāng)代國(guó)際行政管理領(lǐng)域發(fā)展趨勢(shì)（一）國(guó)際范圍內(nèi)行政管理概念的變化：從公共行政到公共管理要明確行政管理學(xué)科的學(xué)科地位，首先應(yīng)當(dāng)明確行政管理的內(nèi)涵及其演進(jìn)過(guò)程。從歷史上看，“行政”與“管理”這兩個(gè)概念是聯(lián)系在一起的。自從有了人類社會(huì)，就產(chǎn)生了管理社會(huì)生活的組織及其活動(dòng)。當(dāng)然，在人類社會(huì)的早期階段，與原始的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，管理組織及其活動(dòng)也是相當(dāng)原始和粗糙的。行政則是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。到

2、了近代以來(lái)，隨著資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會(huì)的公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化，客觀上要求行政管理職能的擴(kuò)張和強(qiáng)化，也產(chǎn)生了理論研究的早期成果。行政學(xué)界一般認(rèn)為，美國(guó)總統(tǒng)威爾遜（W.Wilson）所著的《行政學(xué)之研究》（1887），是現(xiàn)代意義上的行政學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志。威爾遜認(rèn)為，“行政是一切國(guó)家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，是行動(dòng)中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)в衅毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致

3、而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)?！泵绹?guó)學(xué)者古德諾（FrankJ.Goodnow）在其著作《政治與行政》中提出，“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能?！薄罢倪@兩種功能可以分別稱作政治與行政”。美國(guó)學(xué)者懷特（LeonardD.White）在其著作《行政學(xué)導(dǎo)論》中認(rèn)為，“行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作，即對(duì)其部屬所采取的指揮、

4、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)?！惫爬藦慕M織管理工作著眼，認(rèn)為“行政就是POSDCB，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算等七種職能?！痹缙谛姓W(xué)的理論基礎(chǔ)是馬克斯.韋伯的官僚制理論和威爾遜、古德諾等人的政治—行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身雇傭和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官的外在控

5、制和法律監(jiān)督；（6）追求行政效率和結(jié)果的公平。（陳振明《公共管理學(xué)科發(fā)展的背景和特征》，原載《中國(guó)行政管理》1999年第12期）綜合上述觀點(diǎn)，有幾點(diǎn)值得注意：第一，依照西方國(guó)家“三權(quán)分立”的制衡原理，著重從資本主義國(guó)家組織分工關(guān)系上來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為只有政府行政部門所管轄的事務(wù)才是行政。第二，從政治與行政分離的角度來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。第三，從管理功能的角度來(lái)確立行政的內(nèi)涵，認(rèn)為協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目標(biāo)的一切管

6、理活動(dòng)都是行政。其中，以政治與行政二分論為最有代表性的觀點(diǎn)。這種將公共行政非政治化的傾向，與西方國(guó)家政治體制從政黨“分肥制”轉(zhuǎn)向現(xiàn)代文官制度，要求行政體制相對(duì)獨(dú)立于政黨政治的趨勢(shì)是相一致的，但是，這種將行政管理排除在政治管理之外務(wù)組織的運(yùn)作中來(lái)，即實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化”，通過(guò)政府減少職能、轉(zhuǎn)換管理模式、推行民營(yíng)化改革、引入競(jìng)爭(zhēng)與合同制，建立起由私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與的公共物品及服務(wù)體系。由此，西方國(guó)家一百年間的行政學(xué)發(fā)展走向，

7、出現(xiàn)了從公共行政向公共管理的范式的重大轉(zhuǎn)變。我國(guó)學(xué)者陳振明對(duì)西方國(guó)家行政學(xué)的發(fā)展分期的看法很有代表性。在他主編的《公共管理學(xué)》一書中將西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展演變分為三個(gè)階段，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。早期傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，堅(jiān)持政治與行政二分原則，將公共行政的主體定位于政府，強(qiáng)調(diào)行政管理的相對(duì)獨(dú)立性和科學(xué)性，借助管理科學(xué)的方法和手段，使行政學(xué)取得獨(dú)立的學(xué)科地位和實(shí)踐上的重大進(jìn)展，但是排斥政治職能，

8、將行政管理技術(shù)化專業(yè)化以致于絕對(duì)化，有失偏頗。因此，在20世紀(jì)30年代以后，資本主義國(guó)家奉行凱恩斯主義，國(guó)家主動(dòng)、全面地干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，“行政國(guó)家”的理論與實(shí)踐，使行政管理又有回歸政治學(xué)的傾向。60年代以后的公共政策研究，拓寬了行政學(xué)的研究領(lǐng)域，體現(xiàn)了追求社會(huì)公平、民主參與和公共責(zé)任等鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，從單純、抽象的技術(shù)方法研究和應(yīng)用，進(jìn)入到價(jià)值、規(guī)范和實(shí)證研究相統(tǒng)一的新階段。80年代以來(lái)的行政改革運(yùn)動(dòng)和“新公共管理”理論探索，在全球化

9、的背景下，探求政府、市場(chǎng)與社會(huì)三位一體的公共管理模式，公共管理的主體已經(jīng)拓展到具有公共管理和公共服務(wù)職能的多元化社會(huì)主體（西方學(xué)者使用“多中心的公共管理模式”一詞）。這一范式的變化，并不意味公共行政的功能在淡化和弱化，而是隨著現(xiàn)代社會(huì)的開放、轉(zhuǎn)型和變動(dòng)的加劇，公共行政正在尋求適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、增強(qiáng)綜合國(guó)力、保持可持續(xù)發(fā)展的新的途徑和模式，正在尋求與市場(chǎng)力量、社會(huì)力量有效結(jié)合，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的體制與結(jié)構(gòu)。下圖為美國(guó)學(xué)者羅森布魯姆對(duì)西

10、方公共管理視角取向的分析（Rosenbloom1988）特征視角取向——傳統(tǒng)管理取向新公共管理取向政治取向法律取向價(jià)值觀節(jié)儉、效率、有效性成本—效益、對(duì)顧客的回應(yīng)性代表性、回應(yīng)性、責(zé)任憲政統(tǒng)一、程序正義、強(qiáng)大而實(shí)在的權(quán)利、平等保護(hù)、平等性組織結(jié)構(gòu)——理想—典型的官僚制競(jìng)爭(zhēng)性、公司型組織化多元主義判決對(duì)個(gè)人的看法——非人格化案例、理性行動(dòng)者顧客群體成員個(gè)體和或階級(jí)成員、理性人認(rèn)知方式——理性、科學(xué)理論、觀察、測(cè)度、試驗(yàn)協(xié)議、公眾輿論、辯論