土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究

1、土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究湯云1，周永2（中國地質(zhì)大學(xué)資源學(xué)院，湖北武漢430074）作者簡(jiǎn)介：湯云，中國地質(zhì)大學(xué)資源學(xué)院。摘要：從彈性理論的概念入手，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)特征闡述彈性理論在土地利用規(guī)劃中的內(nèi)涵。重點(diǎn)探討規(guī)劃中彈性的內(nèi)容及彈性理論的應(yīng)用，并給出相應(yīng)的實(shí)例應(yīng)用分析。研究結(jié)論：土地利用總體規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性，以增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。關(guān)鍵詞：土地利用；

2、總體規(guī)劃；彈性理論；應(yīng)用分析1引言土地利用總體規(guī)劃作為國家宏觀調(diào)控土地利用的一個(gè)重要工具，其完善與發(fā)展受到了國家、政府以及學(xué)術(shù)界的廣泛重視。在當(dāng)前第三輪土地利用總體規(guī)劃編制的背景下，對(duì)土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。第一輪規(guī)劃（19872000）是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下開展，指導(dǎo)思想是“以需求引導(dǎo)供給”，第二輪規(guī)劃（19972010）指導(dǎo)思想是“以供給引導(dǎo)和控制需求”，采取“指標(biāo)控制被地類分區(qū)相結(jié)合”的模式[1]。通過上兩

3、輪土地利用規(guī)劃的實(shí)踐，我國土地利用規(guī)劃在指導(dǎo)實(shí)踐中存在著明顯的不足。其原因在于我國的土地利用規(guī)劃在一種確定性的規(guī)劃思想指導(dǎo)下，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的剛性方式進(jìn)行，導(dǎo)致規(guī)劃約束過大，缺乏靈活性，難以保證規(guī)劃方案最優(yōu)，并不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不足以實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。本文著眼于對(duì)土地利用規(guī)劃理論的研究，運(yùn)用彈性理論來補(bǔ)充和完善上兩輪土地利用總體規(guī)劃中的不足，從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導(dǎo)實(shí)踐，更具科學(xué)性和可操作性。2土地利用總體

4、規(guī)劃中的彈性理論概述2.1彈性理論的概念彈性一般指事物圍繞其固有的基準(zhǔn)，在保持其本質(zhì)特征前提下的可變化性。變化幅度大，表明其彈性較強(qiáng)，反之，則表明彈性較小。土地利用總體規(guī)劃的彈性主要指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實(shí)施管理的靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力[2]。2.2土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論特征在目前土地利用規(guī)劃理論研究中，王萬茂先生認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃具有政策性、整體性、兼容性、折中性、動(dòng)態(tài)性；韓桐魁、董德顯

5、先生認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃具有整體性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、控制性；歐名豪教授認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)整體性、層次性、確定性、法規(guī)性、開放性、共同性。上述土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)特征很多體現(xiàn)彈性理論的思想，比如其整體性、兼容性、折中性、動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)期性、層次性、開放性、共同性。土地利用總體規(guī)劃具有1030年的規(guī)劃時(shí)段，以現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)對(duì)未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在用地量、利用方式、用地結(jié)構(gòu)與布局等方面進(jìn)行全方位預(yù)測(cè)安排，勢(shì)必因各種各樣的不確定因素以及規(guī)劃主體的主

6、觀性導(dǎo)致規(guī)劃的錯(cuò)位，因此在土地利用規(guī)劃中應(yīng)用彈性理論，是確保規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性必要手段。2.3土地利用總體規(guī)劃中彈性理論的內(nèi)涵土地利用總體規(guī)劃中的彈性內(nèi)涵可以從以下幾點(diǎn)去理解：①規(guī)劃的彈性是一種動(dòng)態(tài)的思想。動(dòng)態(tài)的規(guī)劃思想面對(duì)不確定因素有更好的適應(yīng)性；②規(guī)劃的彈性是一種協(xié)調(diào)的思想。轉(zhuǎn)用行為，不視為耕地減少，應(yīng)作為可調(diào)整耕地納入規(guī)劃耕地范疇。3.4提高規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性前兩輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中用地指標(biāo)在規(guī)劃近、中、遠(yuǎn)期的使用嚴(yán)重不協(xié)調(diào)

7、，彈性明顯不足，因此應(yīng)通過提高規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性來加強(qiáng)規(guī)劃彈性。規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性可以通過滾動(dòng)式的規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)，其方法是：用土地規(guī)劃指標(biāo)存量控制管理，按預(yù)定的時(shí)間間隔對(duì)規(guī)劃用地存量指標(biāo)庫進(jìn)行調(diào)整[4]。通過對(duì)規(guī)劃實(shí)施中土地利用的布局、數(shù)量、用途和效益進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)來預(yù)測(cè)所需最低庫存量，規(guī)劃用地剩余指標(biāo)接近規(guī)定的最低庫存量時(shí)，則以此為基期，對(duì)下一個(gè)預(yù)定時(shí)間間隔的土地利用進(jìn)行安排。預(yù)定的時(shí)間間隔以5年為宜，依據(jù)是國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃以及重大建設(shè)項(xiàng)

8、目的建設(shè)周期也在5年左右。3.5提高多目標(biāo)規(guī)劃方案的彈性化土地利用是一個(gè)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)，必須擬定彈性化的多目標(biāo)規(guī)劃方案才能保障規(guī)劃的效益最大。多目標(biāo)規(guī)劃方案包括兩方面：其一是指在一個(gè)方案中體現(xiàn)多目標(biāo)發(fā)展和布局，如優(yōu)先保證建設(shè)用地的供給、最大限度保護(hù)耕地尤其是基本農(nóng)田等；其二是指根據(jù)不同的規(guī)劃目標(biāo)做出不同方案，形成一套完整的彈性規(guī)劃，以供決策部門選擇，如強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)濟(jì)收益，注重土地的生態(tài)效益、社會(huì)效益等。3.6提高土地用途管制規(guī)則的彈性實(shí)行

9、土地用途管制制度是《土地管理法》中明文規(guī)定的。土地用途管制體系內(nèi)容包括土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)換、土地利用程度、土地利用效益管制幾方面。從土地用途管制的發(fā)展歷程看，土地用途分區(qū)管制及管制規(guī)則已逐漸向彈性化方面發(fā)展，具體表現(xiàn)為向“整體計(jì)劃發(fā)展”、“表性分區(qū)”、“發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)”以及“特殊地區(qū)”等條例方向發(fā)展[5]。結(jié)合相關(guān)學(xué)者的研究，采取以下思路來增強(qiáng)土地用途管制規(guī)則的彈性。其一、對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)按照“特殊地區(qū)”條例，

10、加強(qiáng)土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)換的管制，切實(shí)落實(shí)相關(guān)政策，依法依規(guī)；其二、對(duì)基本農(nóng)田除外的農(nóng)業(yè)用地區(qū)，在依法依規(guī)的前提下，給予適當(dāng)?shù)陌l(fā)展選擇權(quán)，在土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)用管制的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)土地利用程度和利用效益的管制；其三、對(duì)建設(shè)用地區(qū)，按照“發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)”條例，通過市場(chǎng)規(guī)則調(diào)整，尤其強(qiáng)調(diào)土地利用程度和土地利用效益的管制。4結(jié)語土地利用總體規(guī)劃是土地管理的基礎(chǔ)，應(yīng)建立和完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論，使得規(guī)劃的理論創(chuàng)新與實(shí)踐結(jié)合。土地利用總

11、體規(guī)劃中的彈性理論研究正是基于這一目的，在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中應(yīng)用彈性理論，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實(shí)施的可行性。參考文獻(xiàn)：[1]張全景歐名豪.中國土地用途管制制度的耕地保護(hù)績(jī)效研究[M].北京:商務(wù)印書館出版2008.[2]張友安鄭偉元.土地利用總體規(guī)劃的剛性與彈性[J].中國土地科學(xué)2004(1):2425.[3]吳次芳邵霞珍.土地利用規(guī)劃的非理性、不確定性和彈性理論研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2005(4):1