基層檢察院開展民事審判活動違法檢察監(jiān)督的困境和出路

1、<p>　　基層檢察院開展民事審判活動違法檢察監(jiān)督的困境和出路</p><p>　　2011年3月，最高法院和最高檢察院出臺了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》規(guī)定，對檢察機(jī)關(guān)糾正法院審判活動違法行為提供了依據(jù)，試圖嘗試從制度層面解決對審判活動監(jiān)督難的問題。但是在實(shí)踐中，法院能否接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督意見，檢察機(jī)關(guān)開展審判活動檢察監(jiān)督工作中自身存在的問題，基層檢察院與基層法院

2、之間在某種關(guān)系上的協(xié)調(diào)與對立，縣級人大常委會、縣級政法委對審判活動檢察監(jiān)督的認(rèn)識和支持程度，上級檢察院對基層檢察院民事審判檢察監(jiān)督之間的指導(dǎo)關(guān)系等等問題仍是需要解決的問題，這些問題直接影響到基層檢察院對同級法院審判活動的監(jiān)督效果。 </p><p>　　一、基層檢察院民事審判活動檢察監(jiān)督存在的困境 </p><p>　　基層檢察院目前在民事審判活動檢察監(jiān)督中存在的困境主要表現(xiàn)在： <

3、/p><p>　　第一，由民事抗訴的對事監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榧鎸θ吮O(jiān)督，民事檢察部門與法院和法官的對立情緒潛在增長，原來的協(xié)調(diào)關(guān)系有所緊張。與民事抗訴案件的檢察監(jiān)督不同，在以往的民事檢察工作中，民事檢察監(jiān)督是對事不對人，檢察機(jī)關(guān)與法院之間就案論案，法院糾正錯誤裁判一般也是對案件進(jìn)行糾錯，很少涉及到具體承辦法官。而民事審判違法監(jiān)督直接的對象是具體法官的司法行為，直接牽涉到法官的個人利害關(guān)系，基于法院對外形象和上級法院對下級法院的

4、考評以及法官自身的聲譽(yù)，原來逐步達(dá)成融合的協(xié)調(diào)配合、相互監(jiān)督關(guān)系發(fā)生了潛在微妙的變化。 </p><p>　　第二，民事檢察監(jiān)督缺乏監(jiān)督的具體情形，直接影響到民事檢察部門對民事審判活動違法行為的檢察監(jiān)督力度。 </p><p>　　第三，民事檢察考評工作機(jī)制，導(dǎo)致基層檢察院民事檢察工作陷入困境。在不少檢察院對基層檢察院的考評指標(biāo)都是追求數(shù)量最大化，考評數(shù)量上不封頂，甚至對排在后幾名的基層檢

5、察院還要進(jìn)行指名點(diǎn)評，并要求基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)在一定級別范圍的會議上“說明情況”，這些考評規(guī)則實(shí)際上忽視了案件質(zhì)量?；鶎訖z察院一方面受到考評壓力，另一方面受到案源壓力，難免會造成事無巨細(xì)地指責(zé)法院審判活動違法，引起法院的反感，使民事檢察監(jiān)督難以真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。以往工作中法院指責(zé)檢察機(jī)關(guān)民事抗訴案件質(zhì)量不高，對檢察機(jī)關(guān)民事抗訴工作多有微詞，也多是因考評機(jī)制上雖然要求案件質(zhì)量數(shù)量并重，但實(shí)際考評的仍是案件數(shù)量所致。 </p>

6、<p>　　第四，缺乏與民事審判活動違法相應(yīng)的民事檢察監(jiān)督措施，制約了民事審判活動違法行為檢察監(jiān)督工作。這種情形主要表現(xiàn)在： </p><p>　　一是民事審判活動違法行為檢察監(jiān)督與法院內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督相沖突，為法院尋找了借口。一旦法院對檢察機(jī)關(guān)的民事檢察意見或者檢察建議不予回復(fù)，基層檢察院沒有制約措施。孫家瑞認(rèn)為，在對事的查控程序中，現(xiàn)行法律只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對生效裁判的抗訴；對于其他違法行為，例如審判

7、過程中的個案違法行為，多個案件中反映出來的同類違法行為，工作制度和方法中違法或可能導(dǎo)致違法的問題，現(xiàn)行法律都沒有規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督措施。最高法院出臺了一系列規(guī)定對法官的違紀(jì)違法行為進(jìn)行制裁，加強(qiáng)了法院內(nèi)部對法官違法行為的監(jiān)督與制裁，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏制裁的法律依據(jù)。二是法院對接部門不明確，糾正違法意見書或者檢察建議書送達(dá)存在障礙。由于檢察機(jī)關(guān)提出糾正審判活動違法的情形不同，文書送達(dá)的對象也不同，但檢察機(jī)關(guān)對法院民事審判活動違法行為監(jiān)督的糾正

8、違法意見書或者檢察建議書均以機(jī)關(guān)名義對法院制作，實(shí)際工作中，直接由院長在送達(dá)文書回證上簽收很不現(xiàn)實(shí)，辦公室、政治處、紀(jì)檢監(jiān)察等部門往往相互推諉，審判監(jiān)督庭、立案庭同樣對此類文書辦理無依據(jù)，直接送達(dá)相關(guān)業(yè)務(wù)庭也多有不當(dāng)。三是調(diào)查程序欠缺，檢察建議或者糾正違法意見存在程序性問題。關(guān)于對違法事實(shí)的認(rèn)定在沒有</p><p>　　二、產(chǎn)生困境的原因分析 </p><p>　　第一，基層檢察機(jī)關(guān)對探

9、索創(chuàng)新的概念理解混亂，實(shí)踐中存在隨意擴(kuò)大法律監(jiān)督權(quán)現(xiàn)象，引起一些不良反應(yīng)。近些年來，檢察機(jī)關(guān)在相應(yīng)具體監(jiān)督措施不到位的情況下，一直強(qiáng)調(diào)民事檢察部門與法院的協(xié)調(diào)與探索，引起法院對諸如檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起公益訴訟、對調(diào)解書抗訴、督促起訴、支持起訴等等一些問題上的排斥，再加上對審判活動違法行為的懲處缺乏明確的機(jī)構(gòu)，往往最終是建議法院自我糾正，實(shí)踐中造成法院不同程度地對審判活動違法行為檢察監(jiān)督的漠視等等。 </p><p&

10、gt;　　第二，民事檢察追求考評名次的慣性壓力，助推了基層法院的對抗情緒。盡管早在1982年《民事訴訟法（試行）》就規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對審判活動實(shí)行法律監(jiān)督”，但是一直到現(xiàn)在民事訴訟檢察監(jiān)督仍是在爭論之中。近些年隨著司法體制改革的進(jìn)展，法院雖然對民事訴訟檢察監(jiān)督有所認(rèn)識，但是思想上的抵觸情緒仍然在不同地區(qū)不同程度地存在。表現(xiàn)明顯的是法院借檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對民事抗訴案件數(shù)量和抗訴案件改變率的考評，相互牽制，不配合民事審判違法行為的監(jiān)督。 &

11、lt;/p><p>　　第三，基層檢察院民事抗訴案件少、社會影響不大，影響了人員配置和素質(zhì)的提高。由于基層法院案件管轄受到案件標(biāo)的額的限制，社會影響大的案件往往在法院得到了很好地處理，一些細(xì)小瑣碎的案件檢察監(jiān)督社會影響度難以提高，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，在人員編制緊張的情況下民事檢察部門比較弱化，人員不是“走馬燈”似的，就是如“死水”一般，“誰不行到民行”成為機(jī)關(guān)內(nèi)部人才分配的潛流。 </p><p>

12、;　　第四，檢察機(jī)關(guān)缺乏對民事檢察工作法理層面的深層次挖掘與研究，對民事檢察監(jiān)督的定位存在爭議。比如，檢察機(jī)關(guān)自2001年出臺了《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》以后，明確把檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動的法律監(jiān)督工作置之于“當(dāng)事人意思自治”的民事活動規(guī)則大框架內(nèi)，即使規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對“自行發(fā)現(xiàn)”的錯誤裁判案件進(jìn)行抗訴，但實(shí)際工作中往往也受到自身的非議。有的地方還把此類案件限定在“損害國家利益、公共利益”范疇之內(nèi)，這些意見的根源就在于混淆了“法律監(jiān)督

13、活動”與民事活動的概念。民事審判程序的保護(hù)方法是權(quán)利救濟(jì)，民事檢察程序的保護(hù)方法是查控違法；保護(hù)權(quán)利方式的不同，正是民事審判權(quán)與民事檢察權(quán)的差別所在。有的地方檢察機(jī)關(guān)不考慮自身地位，片面迎合法院，在法院拖延審理抗訴案件時，法院總是以抗訴案件對方當(dāng)事人的現(xiàn)住地址及聯(lián)系方式不清，不能送達(dá)法律文書為借口，檢察機(jī)關(guān)不是對法院此種行為進(jìn)行法律監(jiān)督，而是下文要求下級檢察機(jī)關(guān)必須為法院提供雙方當(dāng)事人的現(xiàn)住址和通訊方式，檢察機(jī)關(guān)任由法院擺布，甘居當(dāng)事人

14、地位。這些問題反映了檢察機(jī)關(guān)對民事檢察監(jiān)督的認(rèn)識定位問題。這種認(rèn)識導(dǎo)致了一系列不良后果。諸如，對發(fā)現(xiàn)民事裁判確有錯誤，沒有當(dāng)事</p><p>　　第一，端正對民事檢察監(jiān)督的定位認(rèn)識。民事檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對法院民事審判活動的法律監(jiān)督，這是民事訴訟法對民事檢察監(jiān)督的定位。關(guān)鍵是如何理解這一定位，從法律規(guī)定上理解，是一種公權(quán)力對公權(quán)力的監(jiān)督，不是公權(quán)力對私權(quán)利的監(jiān)督或者救濟(jì)。有人認(rèn)為民事檢察是檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)國家法制

15、統(tǒng)一對民事活動的一種國家干預(yù)。這種說法明顯把權(quán)利救濟(jì)的間接功能誤為直接功能，就是把民事檢察程序混同于民事審判程序，把民事檢察權(quán)混同于民事審判權(quán)，我們過去也稱檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督為當(dāng)事人維護(hù)合法權(quán)益提供了救濟(jì)途徑，其實(shí)這是對民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定的錯誤理解。監(jiān)督的范圍包括民事審判活動中的違法行為和錯誤裁判行為。因而，檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督案件來源不應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人的申訴，而應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人或者利害關(guān)系人的控告、知情人的檢舉、揭發(fā)。因?yàn)楫?dāng)事人或者利

16、害關(guān)系人的控告含義直指對公權(quán)力的監(jiān)督，法院的裁判是行使公權(quán)力的結(jié)果而不是遵從當(dāng)事人權(quán)利自由處分的結(jié)果。原告雖然可以在審理過程中行使撤訴、認(rèn)可證據(jù)、認(rèn)可被告或者被告認(rèn)可原告的證據(jù)等權(quán)利，但是，當(dāng)事人不能自由處分法院依據(jù)法律對證據(jù)的判斷、事實(shí)的認(rèn)定和裁判。因而，民事檢察監(jiān)督是對民事審判活動的法律</p><p>　　第二，制定必要的規(guī)范。要立足于公權(quán)力對公權(quán)力的監(jiān)督制定法律規(guī)范，如檢察機(jī)關(guān)民事檢察的調(diào)查權(quán)、法院的被調(diào)

17、查配合義務(wù)、對法院違反被調(diào)查配合義務(wù)的制裁措施、調(diào)查結(jié)果的處理措施、被調(diào)查法院對調(diào)查結(jié)果的申訴途徑和接受方法、檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)過程中違紀(jì)違法行為的處理、被調(diào)查法院或者法官拒不接受處理的懲戒措施等等一系列規(guī)范，同時也可以借鑒刑事法律上檢察機(jī)關(guān)對公權(quán)力的監(jiān)督措施，為檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動違法行為的監(jiān)督工作提供更為完善、更為有力的保障措施。 </p><p>　　第三，科學(xué)化業(yè)務(wù)考核。檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)考核應(yīng)當(dāng)科學(xué)化，目

18、前的考核項目往往是名義上講質(zhì)量數(shù)量并重，其實(shí)對比的還是數(shù)量?？己艘饤壗嚯x眼光，有人認(rèn)為，實(shí)行對民事檢察履行職務(wù)盡責(zé)能力考核缺乏依據(jù)且有些問題可能造成考核結(jié)果責(zé)任承擔(dān)不明問題，而考核當(dāng)年辦案數(shù)量有利于統(tǒng)計，不冤枉當(dāng)任民事檢察人員和責(zé)任人，其實(shí)，恰恰相反，這樣反而帶來了不少問題，最主要的影響了民事檢察的社會評價，一時“得利'，遺患無窮。因而，應(yīng)改變考核思路，對不盡職、錯誤履職、怠于履職、玩忽職守行為、濫用職權(quán)行為加強(qiáng)考核，對提高

19、案件質(zhì)量和履職能力都意義深遠(yuǎn)，它能夠真正起到以考核促工作、以考核促辦案質(zhì)量、以考核促辦案成效、以考核贏得社會公認(rèn)的效果。 </p><p>　　第四，實(shí)行民行檢察縱向一體化。撤銷基層檢察院民行檢察部門或者在基層檢察院附設(shè)市檢察院民行檢察部門的下設(shè)接待組，接待當(dāng)?shù)厝罕姷姆从?，以便整合全市民事檢察的力量，實(shí)行縣（區(qū)）院檢察院回避制度，加大對民事審判活動違法行為查處力度。北京市檢察院二分院在積極探索以分院為辦案主體和基

20、層院為基礎(chǔ)的縱向一體化聯(lián)合辦案機(jī)制方面收到了較好的實(shí)踐效果。 </p><p>　　第五，充實(shí)辦案力量，培養(yǎng)調(diào)（偵）查型人才。對民事審判違法行為的調(diào)查，盡管是一種調(diào)查行為，但由于面對的是審判人員，其法律素質(zhì)和法律修養(yǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般公務(wù)人員，相應(yīng)地其反調(diào)查、反偵查能力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于一般公務(wù)人員，因而，調(diào)查法官的違法行為單靠目前民行檢察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，民行檢察人員的素質(zhì)業(yè)內(nèi)人士都很清楚，“啥不行去民

21、行”、“誰不行到民行”的隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)狀況是制約民行檢察工作的根本性問題。因而，開展民事審判違法行為的檢察監(jiān)督，首先應(yīng)當(dāng)充實(shí)民行檢察人員的業(yè)務(wù)素能。 </p><p>　　第六，加強(qiáng)與法院的協(xié)商協(xié)調(diào)工作，爭取法院的支持與理解。共同促進(jìn)司法公正既是法律監(jiān)督的一項工作，又是法院的重要工作之一。積極與法院協(xié)調(diào)，共商審判活動違法檢察監(jiān)督事宜，摒棄檢察監(jiān)督糾正法院違法行為是給法院“抹黑”的思想意識，共同營造協(xié)調(diào)合作氛圍。&l